Die Verfassung – Exekutivverträge
Der Rückgriff auf die Vertragsgewalt hat seit dem Zweiten Weltkrieg abgenommen, da sich die Präsidenten zunehmend der Verwendung von Exekutivverträgen als Mittel zur Sicherung der einseitigen Kontrolle der amerikanischen Außenbeziehungen zugewandt haben. Wenn der Präsident unilateral handelt, wird das Abkommen als „sole executive agreement“ bezeichnet. Wenn der Präsident mit der Zustimmung einer einfachen Mehrheit beider Häuser des Kongresses handelt, wird die Vereinbarung als „legislative-exekutive Vereinbarung“ bezeichnet. Es liegt im „vermuteten“ Ermessen des Präsidenten zu entscheiden, ob er ein internationales Abkommen als Vertrag, als „sole executive agreement“ oder in Form eines „legislative-executive agreement“ verfolgt. Die Entscheidung des Präsidenten hängt in der Regel von politischen Faktoren ab, einschließlich der Wahrscheinlichkeit, die Zustimmung des Senats zu erhalten. Präsidenten haben sich oft dafür entschieden, den Senat beim Abschluss einiger kontroverser und historischer internationaler Pakte durch den Kanal von Exekutivabkommen auszuschließen, darunter das Zerstörer-Basis-Abkommen mit Großbritannien im Jahr 1940, die Abkommen von Jalta und Potsdam von 1945, das Vietnam-Friedensabkommen von 1973 und die Sinai-Abkommen von 1975.
Die rechtliche Befugnis des Präsidenten, exekutive Vereinbarungen zu treffen, ist umstritten. Die Praxis einseitiger präsidialer Abkommen mit fremden Nationen steht im Konflikt mit der verfassungsmäßigen Betonung gemeinsamer Entscheidungsfindung und mit dem Verständnis der Verfasser der Verfassung über die Reichweite und den Umfang der Vertragsgewalt, die Hamilton in einem Brief unter dem Pseudonym „Camillus“ als „zuständig für alle Bestimmungen, die die Erfordernisse der nationalen Angelegenheiten verlangen könnten; zuständig für den Abschluss von Bündnisverträgen, Handelsverträgen, Friedensverträgen und jeder anderen Art von Konventionen, die unter Nationen üblich sind. Und es war ausdrücklich aus diesem Grund, dass es so sorgfältig bewacht wurde; die Zusammenarbeit von zwei Dritteln des Senats mit dem Präsidenten ist erforderlich, um irgendeinen Vertrag zu schließen.“ Der Text der Verfassung erwähnt keine Verträge der Exekutive. Außerdem gab es weder im Verfassungskonvent noch in den Ratifizierungskonventen der Bundesstaaten einen Hinweis auf sie. Auch die Federalist Papers schweigen zu diesem Thema. Es gibt also keine Unterstützung in der Architektur der Verfassung für die Verwendung von Exekutivverträgen. Dennoch hat ihre Verwendung eine Blütezeit erlebt; die Präsidenten beanspruchen die unabhängige verfassungsmäßige Befugnis, sie abzuschließen, und die Justiz hat solche präsidialen Befugnisansprüche unterstützt. Die Frage nach der verfassungsrechtlichen Befugnis, die dem Präsidenten eine einseitige Befugnis zum Abschluss von Exekutivvereinbarungen einräumt, ist zu unterscheiden von den so genannten legislativ-exekutiven Vereinbarungen, zu deren Abschluss der Kongress den Präsidenten ermächtigt hat und die in der Regel wenig Kontroversen hervorrufen, und sei es nur, weil sie aus verfassungsrechtlicher Sicht wünschenswerter sind als einseitige Vereinbarungen.
Präsidenten haben vier Quellen verfassungsmäßiger Autorität angeführt: (1) die Pflicht des Präsidenten als Chef der Exekutive, die Nation in auswärtigen Angelegenheiten zu vertreten; (2) die Befugnis, Botschafter und andere Amtsträger zu empfangen; (3) die Befugnis als Oberbefehlshaber; und (4) die Pflicht, „dafür zu sorgen, dass die Gesetze getreu ausgeführt werden.“ Diese Ansprüche sind besonders offen, zweifellos im Konflikt mit den Befugnissen des Kongresses, und sie strapazieren die Reichweite der Glaubwürdigkeit. Es kann durchaus der Fall sein, dass der Präsident im Zusammenhang mit vom Kongress autorisierten militärischen Feindseligkeiten in seiner Eigenschaft als Oberbefehlshaber es für wünschenswert hält, ein Waffenstillstandsabkommen mit einem Feind abzuschließen, obwohl dies der Kontrolle des Kongresses unterliegt. Es kann auch notwendig sein, dass der Präsident in einem militärischen Kontext ein Abkommen über den Schutz von Truppen oder die Stationierung von Truppen trifft. Aber es ist schwierig, unilaterale Vereinbarungen der Exekutive auf der Grundlage dieser anderen Ansprüche zu rechtfertigen.
Die Bemühungen des Kongresses, die Praxis der exekutiven Abkommen einzudämmen und die Flut des Unilateralismus einzudämmen, waren weitgehend erfolglos. Der erste und prominenteste Versuch fand 1951 statt, als Senator John Bricker einen Verfassungszusatz vorschlug, um den Gebrauch und die Auswirkungen von exekutiven Abkommen und Verträgen innerhalb der Vereinigten Staaten zu begrenzen. Die Befürworter des Bricker Amendments, darunter auch führende Vertreter der American Bar Association, fanden den Vorschlag aus verschiedenen Gründen tugendhaft. Einige „ärgerten sich“, wie Alexander DeConde erklärte, „über exekutive Abkommen wie die von Jalta“ und wollten den Unilateralismus des Präsidenten in auswärtigen Angelegenheiten einschränken. Andere fürchteten die Auswirkungen solcher Verträge wie der UN-Charta, der Völkermordkonvention und des UN-Menschenrechtspakts innerhalb der Vereinigten Staaten. Wieder andere unterstützten es als nützliche „isolationistische“ Antwort auf den „Internationalismus von Franklin Roosevelt und Harry Truman“.
Das Bricker Amendment, das im Juni 1953 vom Justizausschuss des Senats verabschiedet wurde, bekräftigte den Vorrang der Verfassung vor Verträgen, verlangte eine Durchführungsgesetzgebung, „die auch ohne Vertrag gültig wäre“, bevor ein Vertrag innerhalb der Vereinigten Staaten in Kraft treten konnte, und gewährte dem Kongress die Befugnis, alle Vereinbarungen der Exekutive zu regulieren.
Präsident Dwight D. Eisenhower lehnte den Zusatzartikel mit der Begründung ab, er würde die Präsidentschaft bei der Durchführung der Außenpolitik behindern. In einem Brief an seinen Bruder Edgar, einen Anwalt, der die Resolution unterstützte, erklärte Eisenhower, dass sie „die Exekutivgewalt bis zu dem Punkt verkrüppeln würde, dass wir in Weltangelegenheiten hilflos werden.“ Die Eisenhower-Administration war sich sehr wohl bewusst, dass die meisten Republikaner den Vorschlag unterstützten, und so war ihre Opposition sorgfältig bemessen. Nachdem seine Bemühungen, einen Kompromiss mit den Bricker-Kräften zu finden, gescheitert waren, suchte Eisenhower Unterstützung bei den Demokraten im Senat. Senator Walter George aus Georgia brachte einen eigenen Änderungsantrag ein, der den Vorrang der Verfassung vor Verträgen und Vereinbarungen der Exekutive bekräftigte. In einer Schlüsselpassage, die die weit verbreitete Opposition gegen den expansiven Gebrauch von einseitigen Exekutivabkommen widerspiegelte, hätte der George-Vorschlag eine Durchführungsgesetzgebung für Exekutivabkommen (aber nicht für Verträge) erfordert, um innerhalb der Vereinigten Staaten wirksam zu werden. Die Eisenhower-Administration setzte sich intensiv dafür ein, dass sowohl der Bricker- als auch der George-Vorschlag abgelehnt wurden, vor allem weil die Berater glaubten, dass damit dem Präsidenten wichtige Vorrechte entzogen und die Zuständigkeit für auswärtige Angelegenheiten von der Exekutive auf die Legislative übertragen würden. Das Bricker Amendment wurde am 25. Februar 1954 im Senat mit 50 zu 42 Stimmen abgelehnt. Besser erging es dem George-Amendment; es verfehlte die für eine Zustimmung erforderliche Zweidrittelmehrheit nur um eine Stimme.
Der Kongress hat versucht, die Praxis des Abschlusses von geheimen Exekutivabkommen einzuschränken. Ein Unterausschuss des Senatsausschusses für auswärtige Beziehungen erfuhr in den Jahren 1969 und 1970, dass US-Präsidenten bedeutende verdeckte Abkommen mit Südkorea, Laos, Thailand, Äthiopien und Spanien sowie anderen Nationen ausgehandelt hatten. Als Reaktion darauf verabschiedete der Kongress den Case Act von 1972, der den Außenminister verpflichtete, dem Kongress innerhalb von sechzig Tagen den Text „jedes internationalen Abkommens, das kein Vertrag ist“, zu übermitteln, dem die Vereinigten Staaten beigetreten sind. Wenn der Präsident entschied, dass eine Veröffentlichung die nationale Sicherheit gefährden würde, konnte er den Text an den Senatsausschuss für auswärtige Beziehungen und den Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten des Repräsentantenhauses unter einer nur vom Präsidenten aufhebbaren Geheimhaltungsverpflichtung übermitteln. Aber die Präsidenten von Nixon bis Clinton ignorierten oder umgingen das Gesetz, und die Bemühungen des Kongresses zur Durchsetzung des Gesetzes waren weitgehend unwirksam.