Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 101 – Universidad de las Naciones Unidas

2014-04-24

Peter Nadin

El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas es el principal foro de la política internacional. A través de sus decisiones, operaciones encomendadas y acciones de ejecución, el Consejo influye directamente en el estado presente y futuro de la paz y la seguridad internacionales. Este artículo es el primero de una serie destinada a proporcionar a los lectores una comprensión de esta importantísima institución. Se trata de una mera introducción.

El 26 de junio de 1945, en el War Memorial and Performing Arts Center de San Francisco, representantes de cincuenta países firmaron la Carta de las Naciones Unidas. Al inscribir sus humildes firmas en este documento, crearían las Naciones Unidas, una organización internacional imbuida de los impulsos más generosos de la humanidad: la caridad, la esperanza y la fe. En el centro de esta organización residiría posiblemente la institución más poderosa de las relaciones internacionales jamás concebida: el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

En virtud de la Carta de las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad está designado como custodio de la paz y la seguridad internacionales. Tiene 15 miembros, cada uno con un voto. El Consejo está facultado para definir las amenazas a la paz y actuar frente a ellas utilizando una serie de medidas que incluyen el establecimiento de la paz, las sanciones e incluso el uso de la fuerza.

Orígenes

Los orígenes de las Naciones Unidas se encuentran en las reflexiones filosóficas de Franklin D. Roosevelt y Winston Churchill. La visión de Roosevelt sobre el orden de la posguerra era clara: «el poder se pone a disposición del derecho». Para él y los demás líderes, esta ecuación sólo podía tener respuesta mediante la institucionalización del concepto de los «Cuatro Policías». La idea era que en la era de la posguerra -la República de China, Estados Unidos, el Reino Unido y las Repúblicas Socialistas Soviéticas Unidas- debían estar capacitados para actuar como proveedores de seguridad (o los «policías»), mientras que los demás miembros de la comunidad internacional serían los consumidores de seguridad.

El Departamento de Estado de los Estados Unidos y la Oficina de la Commonwealth del Reino Unido desarrollaron los planos reales de la nueva organización y los debatieron en las «conversaciones de Washington sobre la creación de una organización internacional de paz y seguridad» celebradas en Dumbarton Oaks, en Washington DC, en la primavera de 1944. En Dumbarton Oaks, la discusión se centró en la creación de un Consejo que tendría el poder y la autoridad necesarios para mantener la paz y la seguridad internacionales.

Se preveía que los «Cuatro Policías», más tarde cinco (con Francia añadida en una fecha posterior), actuarían de forma concertada a través de un Consejo y una fuerza armada internacional llevaría a cabo la ejecución de las decisiones, con el poder aéreo proporcionando la columna vertebral de dicha fuerza. El mando y el control de estas fuerzas serían gestionados por un Comité de Estado Mayor, como extensión del sistema de Jefes de Estado Mayor Combinado que había funcionado en Europa durante la Segunda Guerra Mundial. El comité estaría formado por representantes militares de los Cinco Permanentes más otros Estados importantes, que se incluirían en función de su contribución.

La fuerza, sin embargo, sólo se utilizaría como último recurso. El Consejo tenía opciones y podía recurrir primero al uso de otros instrumentos, especialmente las sanciones. El Capítulo VII de la Carta establece una progresión o escalada lógica muy clara en una posible respuesta del Consejo. El primer paso en esta progresión de respuesta es el artículo 40, que se refiere a las «medidas provisionales» que pueden adoptarse para no exacerbar la situación. Sin embargo, si el cumplimiento no se produjera, el artículo 41 podría «emplearse para hacer efectivas» las decisiones del Consejo. El artículo 41 contiene una lista detallada de posibles sanciones que podrían imponerse para lograr el cumplimiento. Si las sanciones resultaban inadecuadas, el tercer paso -la última etapa en la línea de la escalada- era el uso de la fuerza, cuya base se establece en el artículo 42.

El veto

El tema más polémico que se debatió en Dumbarton Oaks, y posteriormente en San Francisco, fue la cuestión del veto. En términos técnicos, el veto se encuentra en el artículo 27 (3) de la Carta:

«Las decisiones del Consejo de Seguridad sobre todos los demás asuntos se tomarán por el voto afirmativo de nueve miembros, incluyendo los votos concurrentes de los miembros permanentes…»

En términos sencillos, el poder de veto permite a cualquier miembro permanente emitir un veto negativo para bloquear una resolución del Consejo.

El veto fue diseñado para actuar como una salvaguarda efectiva de los intereses de los Cinco Permanentes (P-5). Esto se debe a que los miembros permanentes podían ejercer el veto para proteger sus propios intereses o los de un aliado o apoderado; podían hacerlo siempre que considerasen que el Consejo estaba invadiendo su «espacio». Aunque el veto puede provocar parálisis, también cumple una función útil. Esta función se conoce como función de concierto. Al instituir el veto, la ONU se aseguraba prácticamente la participación de todas las grandes potencias. Así, el mundo se encontró con una dura elección en San Francisco en 1945, entre «una organización con privilegios para las grandes potencias» y «ninguna organización».

El veto permite a los miembros permanentes gestionar sus interacciones en relación con sus intereses. Cuando todos están de acuerdo, se puede actuar. Cuando no están de acuerdo, la acción puede ser bloqueada. Así, se evitan las áreas de contención y se separan las grandes potencias, evitando de forma efectiva la confrontación directa.

Actividades del Consejo

Los procesos de respuesta previstos del Consejo se eliminaron, por pura practicidad, y el Consejo comenzó a funcionar de forma muy diferente a como se imaginó en un principio. En sus primeros años, el Consejo se ocupó de las «cuestiones» de España, Grecia, Trieste Libre, Irán, Indonesia e India-Pakistán, antes de ocuparse de la ya inamovible cuestión palestina, de la crisis de Suez, del Congo, de Chipre y, más tarde, del África sudoccidental. Para abordar estas cuestiones, el Consejo recurrió a observadores militares y, posteriormente, a fuerzas de paz de interposición, así como a comisiones de investigación; el Consejo llegó incluso a establecer un protectorado internacional conocido como el Territorio Libre de Trieste y desplegó una fuerza de la ONU en el Congo.

Desde el final de la guerra fría, el Consejo, hasta entonces infrautilizado, se volvió hiperactivo, ocupándose de múltiples situaciones en cuatro continentes. Durante la década de los 90, el Consejo comenzó a intervenir en una serie de conflictos internos especialmente traumáticos y complejos.

El Consejo puso en marcha eficaces misiones de asistencia en El Salvador, Namibia, Mozambique y una misión más ambiciosa de administración de transición en Camboya (que fue relativamente eficaz). Envalentonados por los resultados positivos, los Estados miembros, que tenían mayores expectativas, fueron cada vez más ambiciosos. Pronto desplegaron un gran número de tropas de mantenimiento de la paz en Somalia y la antigua Yugoslavia para ayudar en el suministro de ayuda humanitaria. El terreno conceptual en el que se basaban las misiones era defectuoso y ambas operaciones resultaron finalmente ineficaces. El súbito recorte (una reducción del número de misiones autorizadas) en el mantenimiento de la paz de la ONU tras la precipitada retirada de la Misión de la ONU en Somalia (UNOSOM II) provocó, en parte, el colapso de la Misión de Asistencia de la ONU para Ruanda (UNAMIR). El fracaso del Consejo de Seguridad a la hora de detener el genocidio en Ruanda es, sin duda, su mayor fracaso.

Hoy en día, el Consejo suele responder a tres tipos de situaciones: (1) proliferación de armas químicas, biológicas, radiológicas y nucleares; (2) conflictos internacionales; y (3) conflictos intraestatales. Más recientemente, el Consejo también ha desarrollado una (4) agenda transversal y (5) cuasi legislativa (tabla 1).

Tabla 1: Las situaciones del Consejo de Seguridad de la ONU

Situaciones	Descripción	Ejemplos
Conflicto internacional	Los conflictos internacionales son situaciones de conflicto armado violento que se libran entre dos o más estados miembros. Normalmente estos conflictos se libran por cuestiones como disputas fronterizas, acceso a recursos, agravios históricos, intereses estratégicos opuestos o la anexión de territorio por razones culturales o étnicas (incluyendo la protección de una minoría en un país vecino).	Irak-Irán, Irak-Kuwait, Armenia-Azerbaiyán, Franja de Ozou (Libia-Chad), Etiopía-Eritrea, Israel-Líbano
Conflicto intraestatal	Este tipo de conflictos puede implicar a una serie de actores: actores no estatales y gobiernos nacionales. Los conflictos intraestatales están arraigados en el complejo entramado de la sociedad de un país y suelen definirse por cuestiones de etnicidad, sectarismo, desigualdad económica y eficacia gubernamental.	El Salvador, Camboya, Sierra Leona, República Democrática del Congo, Sudán del Sur
Proliferación de armas químicas, biológicas, radiológicas y nucleares	El Consejo considera que la proliferación de armas es una amenaza para la paz y la seguridad internacionales, ya que estas armas, cuando se despliegan, tienen el potencial de matar a un gran número de personas. Sin embargo, el Consejo no considera que todos estos programas de armamento constituyan una amenaza para la paz y la seguridad internacionales.	Irán, Irak, Corea del Norte
Casi legislativo	Desde los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, el Consejo ha actuado de forma casi legislativa. La eficacia del Consejo en su capacidad legislativa depende de la aplicación de las resoluciones legislativas por parte de los Estados miembros. Las resoluciones 1373 y 1540, relativas al terrorismo y a las armas de destrucción masiva, obligaron a los Estados a adoptar cambios en su legislación interna según lo «legislado» por el Consejo.	Terrorismo, Actores no estatales, Armas de destrucción masiva	Transversal	El Consejo también ha realizado trabajos transversales o temáticos, aprobando resoluciones sobre la protección de los civiles en los conflictos armados, las mujeres en la paz, los conflictos y los niños y los conflictos armados, y las armas pequeñas.	Protección de civiles, Mujeres en la paz y los conflictos, Niños y conflictos armados, Armas ligeras

En los últimos 70 años, el Consejo ha desarrollado un conjunto de instrumentos (tabla 2) que ha utilizado para responder a estas situaciones. En un entorno cada vez más complejo, el Consejo ha demostrado ser notablemente innovador. Al mismo tiempo, el Consejo también ha cometido errores significativos en el uso de estos instrumentos y a veces no ha aprendido de los errores del pasado. En Ruanda, Bosnia y Somalia, el Consejo adoptó respuestas que posteriormente se demostraron totalmente inadecuadas. Estos abyectos fracasos dañaron la credibilidad del Consejo y empañaron la marca de la ONU.

Tabla 2: Los instrumentos del Consejo de Seguridad de la ONU

Instrumento	Descripción	Ejemplo
Mantenimiento de la paz tradicional	Implica el despliegue de tropas ligeramente armadas cuya tarea es supervisar e informar sobre el cumplimiento de un acuerdo determinado por las partes contendientes, normalmente un alto el fuego. Una fuerza de mantenimiento de la paz tradicional se sitúa entre las partes en conflicto. Esto crea una zona de amortiguación que separa los ejércitos de las partes, y sitúa la operación de la ONU en el medio como una fuerza de interposición.	Fuerza de Observación de la Separación de la ONU (FNUOS)
Misiones Políticas Especiales (MPE)	Las MPE son misiones no militares con un enfoque limitado. Por lo general, las MPE prestan una asistencia limitada a los gobiernos nacionales en cuestiones como las reformas electorales y del Estado de Derecho.	Misión de Apoyo de las Naciones Unidas en Libia (UNSMIL)
Mantenimiento de la Paz Multidimensional	Estas intervenciones combinan tareas militares y civiles, que generalmente incluyen: organización, apoyo y supervisión electoral; operaciones de ayuda humanitaria, incluida la protección de los corredores de acceso; desmovilización, desarme y reintegración (DDR); reforma del sector de la seguridad (SSR); y promoción de los derechos humanos y del Estado de Derecho.	Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO)
Administraciones de transición	El estilo de intervención más extenso, en términos de invasión de la soberanía nacional, es el modelo de protectorado de la ONU o de Estado sustituto. En estas intervenciones, las Naciones Unidas asumen todas las funciones administrativas civiles básicas de un gobierno nacional, incluidas la vigilancia policial, la administración del sistema judicial y la reconstrucción de infraestructuras.	Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK), Administración de Transición de las Naciones Unidas en Timor Oriental (UNTAET)
Consolidación de la Paz Residual	Se ha convertido en algo habitual que el Consejo autorice transiciones de operaciones de mantenimiento de la paz multidimensionales a oficinas de consolidación de la paz más pequeñas y a más largo plazo. Estas oficinas, entregadas a la Asamblea General y a la Comisión de Consolidación de la Paz, están diseñadas para garantizar la finalización de las tareas residuales de consolidación de la paz y para consolidar los logros alcanzados hacia la paz y la estabilidad a largo plazo.	Oficina Integrada de las Naciones Unidas para la Consolidación de la Paz en Sierra Leona (UNIPSIL)
Sanciones económicas exhaustivas	La imposición de sanciones exhaustivas puede aislar completamente a un país a nivel internacional. Debido a la naturaleza interconectada del comercio internacional, la imposición de sanciones económicas puede poner rápidamente de rodillas a la economía de un país. Además, las sanciones diplomáticas, la prohibición de los intercambios culturales y los encuentros deportivos pueden impedir de manera efectiva que la ciudadanía de un país sancionado participe activa y formalmente en la vida mundial, lo que sólo sirve para aumentar aún más la sensación general de aislamiento que experimenta el país sancionado.	Iraq (Resolución 661)
Sanciones selectivas (prohibiciones de viajar & congelación de activos)	Las sanciones selectivas están diseñadas para ser más precisas, y se dirigen de forma que afecten a las finanzas y/o libertades de un individuo, empresa u organización no gubernamental. Este tipo de presión, aplicada específicamente a los líderes seleccionados, afecta personalmente a quienes toman las decisiones. La lógica de las sanciones selectivas es que cuando las élites políticas se ven privadas de bienes de lujo, viajes internacionales, sus activos y acceso a las finanzas, se aferrarán a sus propios intereses personales y, como consecuencia, abandonarán las políticas desviadas y perseguirán el cumplimiento de las exigencias del Consejo de Seguridad.
Sanciones específicas sobre productos básicos	Las sanciones específicas sobre productos básicos están diseñadas para negar la venta de determinados productos. Estos tipos de sanciones son esencialmente una forma de sanción económica parcial, a menudo dirigida a cortar o al menos a reducir los flujos de ingresos independientes de los saboteadores y los gobiernos, que sostienen el conflicto – incluyen el petróleo, los diamantes y la madera.	Sierra Leona (diamantes), Liberia (madera, diamantes y petróleo)	Remisión (y demanda)	Se refiere a un llamamiento, una solicitud del Consejo. En el contexto del Consejo, una protesta se utiliza como una forma de influencia, ya sea un recordatorio suave o una demanda exigible. Una protesta es una forma de palabras, nada más, que no tiene el peso de una acción en sí misma, pero que puede acompañar a una amenaza (es decir, una amenaza específica o no de medidas del artículo 41) para transmitir su significado.
Los embargos de armas	Los embargos de armas son el más favorecido de los instrumentos de sanción utilizados por el Consejo. Estos embargos están diseñados para negar o restringir la disponibilidad de armas. El fundamento es que la limitación del acceso a nuevas armas y municiones limitará el conflicto en sí.			La pacificación	Abarca el uso de herramientas como la diplomacia y la mediación para poner fin al conflicto. El Consejo inicia, o más a menudo apoya, los esfuerzos de pacificación en virtud del Capítulo VI de la Carta. El artículo 33 esboza los posibles medios a través de los cuales se puede fomentar la paz: la negociación, la investigación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el informe a los organismos o acuerdos regionales.
Acciones penales internacionales (incluidos los tribunales penales internacionales y las remisiones de la Corte Penal Internacional)	En los últimos años el Consejo ha participado activamente en la búsqueda de la justicia internacional mediante el establecimiento de tribunales penales internacionales ad hoc (Yugoslavia y Ruanda), tribunales híbridos especiales (Sierra Leona y Líbano) y remisiones (Darfur y Libia) a la Corte Penal Internacional (CPI).	Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia, Remisión de la CPI para Libia
Medidas preventivas (incluido el despliegue preventivo)	El objetivo de la prevención es sencillo: evitar el estallido inicial de un conflicto armado o la escalada de uno ya existente. Sin embargo, el Consejo de Seguridad, al ser reaccionario, rara vez actúa antes del hecho. El único ejemplo de despliegue preventivo es la Fuerza de Despliegue Preventivo de la ONU, que se desplegó con el mandato de evitar la propagación del conflicto de los Balcanes a Macedonia.	Fuerza de Despliegue Preventivo de la ONU (UNPREDEP)
Fuerza multinacional (MNF) y autorización de fuerza de una sola nación	Según este modelo, el Consejo, como autoridad legítima en la política internacional, facultaría a un actor regional o a un grupo de naciones para llevar a cabo la implementación de un mandato específico establecido por el Consejo. Las Fuerzas Multinacionales se han utilizado a menudo como medidas provisionales, ya que los Estados miembros tienden a limitar su participación en situaciones complejas y a desplegar operaciones con aversión al riesgo y con mandatos limitados y temporales.	Operación Alba (Italia), INTERFET (liderada por Australia), EUFOR Artemis, Operación Serval (Francia)
Coaliciones de Voluntarios	El Consejo, esencialmente, emite la licencia para el uso de la fuerza, como legítimo licenciatario. El Consejo puede poner condiciones al propósito y a los parámetros de su uso, amplio o limitado.	Guerra de Corea Guerra del Golfo

Con la crisis de Siria entrando en su tercer año, el Consejo es acusado de nuevo de ser incapaz de suprimir las diversas amenazas a la paz y la seguridad internacionales, que acechan al mundo. Esto ha llevado a muchos críticos a calificar al Consejo de ineficaz. En el centro de estas críticas está la noción de que el Consejo «no ha actuado con rapidez y eficacia para contener las crisis internacionales». Todas estas críticas son válidas. El Consejo es ciertamente hiperactivo, reactivo, selectivo e imperfecto. Pero sigue siendo el foro al que acudir en tiempos de crisis, y es probable que lo siga siendo en el futuro.