El proceso de paz de Irlanda del Norte
Irlanda del Norte, una región del Reino Unido muy disputada, vivió décadas de conflicto entre finales de los años 60 y finales de los 90 que se cobraron más de 3.500 vidas. La época, conocida como los Problemas, enfrentó en gran medida a los protestantes, históricamente dominantes, con la minoría católica. Un acuerdo de paz alcanzado en abril de 1998 creó un gobierno de reparto del poder que incluía a las fuerzas políticas alineadas con los grupos armados.
Veinte años después, la mayor parte del Acuerdo de Belfast -llamado habitualmente Acuerdo de Viernes Santo- se ha aplicado. Aunque los grupos paramilitares siguen existiendo, se han desarmado en su mayoría y, en gran medida, la violencia ha cesado. Sin embargo, las tensiones sectarias perduran, y la salida del Reino Unido de la Unión Europea está complicando los acuerdos fronterizos de Irlanda del Norte, poniendo en duda su futuro.
¿Qué ha impulsado el conflicto en Irlanda del Norte?
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El periodo moderno de conflicto de Irlanda del Norte comenzó a finales de los años 60 y duró más de tres décadas. Lo que comenzó como un movimiento por los derechos civiles -los católicos protestaban por lo que consideraban una discriminación por parte del gobierno de Irlanda del Norte, dominado por los protestantes- degeneró en violencia, con la implicación de grupos paramilitares en ambos bandos y la llegada en 1969 del ejército británico.
El conflicto enfrentaba a los lealistas, mayoritariamente protestantes, que querían seguir formando parte del Reino Unido, contra los republicanos, mayoritariamente católicos, que deseaban unirse a la República de Irlanda. Los unionistas protestantes y los nacionalistas católicos compartían los objetivos de sus respectivas comunidades, pero tendían a evitar la violencia.
¿Qué es el Acuerdo de Viernes Santo?
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El Acuerdo de Viernes Santo, alcanzado en 1998, proporcionó un marco para la solución política en Irlanda del Norte centrado en el reparto de poder entre unionistas y nacionalistas. Fue firmado por los gobiernos británico e irlandés, así como por cuatro de los principales partidos políticos de Irlanda del Norte: El Sinn Fein, el Partido Unionista del Ulster, el Partido Socialdemócrata y Laborista y el Partido de la Alianza. Entre los principales partidos, sólo el Partido Unionista Democrático (DUP) se abstuvo. Aunque el acuerdo confirmó que Irlanda del Norte es una parte del Reino Unido, estipula que Irlanda podría unirse si eso fuera apoyado en una votación por las mayorías tanto en Irlanda del Norte como en la República de Irlanda.
El acuerdo exigía la devolución de la autoridad sobre ciertas áreas políticas del Parlamento del Reino Unido a una asamblea recién creada en Belfast, y allanó el camino para que los grupos paramilitares abandonaran las armas y se unieran al proceso político. Ha contribuido a una fuerte reducción de la violencia, y el número anual de muertes relacionadas con el conflicto, que alcanzó un máximo de 480 en 1972, ha descendido a un solo dígito en los últimos años.
¿Cuál es la estructura de gobierno de Irlanda del Norte?
El gobierno de Irlanda del Norte se compone de dos órganos principales, ambos con sede en el Estado de Stormont, en Belfast.
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Legislatura. Una asamblea de noventa miembros, elegida por el pueblo, legisla sobre asuntos como la sanidad, la educación y la agricultura. La asamblea requiere el apoyo tanto de unionistas como de nacionalistas para tomar decisiones importantes, asegurando que ninguno pueda dominar.
Ejecutivo. Un ejecutivo con forma de gabinete administra el gobierno. Está presidido por un primer ministro y un viceprimer ministro, uno de cada tradición principal. Hasta ahora, el primer ministro siempre ha sido unionista y el viceprimer ministro nacionalista o republicano.
¿Ha tenido éxito el Acuerdo de Viernes Santo?
La desconfianza entre las facciones persistió durante años después del acuerdo. Las disputas políticas en torno a la transferencia de competencias policiales, judiciales y de otro tipo de Londres a Belfast y la retirada de las armas de los grupos paramilitares dificultaron la aplicación del Acuerdo de Viernes Santo. Aunque Londres devolvió las competencias locales a finales de 1999, la agitación política en Irlanda del Norte le llevó a reimponer el gobierno directo en 2000 y de nuevo en 2002. Londres no restableció el gobierno descentralizado hasta 2007, con el trascendental Acuerdo de St. Andrews, firmado por los gobiernos británico e irlandés y los principales partidos de Irlanda del Norte. Para entonces, el DUP era el mayor partido unionista y el Sinn Fein el mayor entre nacionalistas y republicanos.
Otro hito llegó en 2010 con el Acuerdo de Hillsborough, en el que el Sinn Fein y el DUP acordaron finalmente los términos para la devolución de las funciones policiales y de justicia, así como una hoja de ruta para gestionar los desfiles sectarios. A mediados de la década de 2010, las instituciones políticas previstas en el Acuerdo de Viernes Santo funcionaban, en general, bien, ya que partidos con puntos de vista muy diferentes servían juntos en el gobierno.
¿Cuál es la situación del gobierno de Irlanda del Norte?
La relativa estabilidad política en Belfast comenzó a deshacerse en 2017, cuando un escándalo energético precipitó la dimisión de Martin McGuinness, del Sinn Fein, como viceprimer ministro. Esto provocó el colapso del ejecutivo y llevó a nuevas elecciones para la asamblea en marzo de 2017. El DUP siguió siendo el partido mayoritario, pero su ventaja sobre el Sinn Fein se redujo a un solo escaño, un resultado indicativo de los cambios demográficos de Irlanda del Norte: en el último censo , en 2011, la comunidad católica minoritaria había aumentado hasta el 45% de la población, mientras que los protestantes ya no eran mayoría, con un 48%. El impasse también puso de manifiesto las profundas divisiones en torno al Brexit, que el unionista DUP favorecía y el Sinn Fein, junto con otros partidos importantes, se oponía.
El DUP y el Sinn Fein fueron incapaces de resolver sus diferencias durante casi tres años, dejando a Irlanda del Norte sin gobierno local hasta principios de 2020. Bajo la presión de llegar a un acuerdo o enfrentarse a otra ronda de elecciones -y con el DUP marginado del gobierno del Reino Unido después de una imponente victoria electoral del Partido Conservador del primer ministro Boris Johnson en diciembre de 2019- los dos partidos llegaron a un acuerdo que reabrió Stormont el 11 de enero de 2020.
En un importante compromiso, los partidos acordaron medidas para promover el idioma irlandés, algo a lo que los unionistas se han opuesto durante mucho tiempo por la preocupación de que eleve la cultura nacionalista y republicana a expensas de la suya. A cambio, el acuerdo contiene disposiciones para promover el escocés del Ulster, que tradicionalmente hablan los descendientes de los protestantes que llegaron a Irlanda del Norte desde Escocia. Las negociaciones también se vieron impulsadas por las promesas de Dublín y Londres de aumentar la financiación de los hospitales, las escuelas y otros servicios sociales de Irlanda del Norte.
Compuesto por los cinco principales partidos políticos de Irlanda del Norte, el renovado ejecutivo está dirigido por la primera ministra Arlene Foster (DUP) y la recién nombrada viceprimera ministra Michelle O’Neill (Sinn Fein). Es la primera vez que dos mujeres dirigen el gobierno descentralizado.
¿Qué desafíos quedan por delante?
El restaurado liderazgo de Irlanda del Norte se enfrenta a difíciles retos en la prestación de servicios básicos, así como en la solución de las divisiones sectarias. Una de las tareas más urgentes es mejorar los servicios sanitarios, que cayeron en una crisis más profunda tras la ruptura del gobierno local. Unas trescientas mil personas -aproximadamente una sexta parte de la población- estaban en listas de espera para recibir atención sanitaria a finales de 2019, y las enfermeras y demás personal se pusieron en huelga en diciembre de ese año para protestar por unos salarios que habían caído por debajo de los del resto del Reino Unido. En febrero de 2020, muchos sindicatos sanitarios habían llegado a acuerdos con el Gobierno para aumentar los salarios y otras reivindicaciones, aunque sigue siendo una incógnita si el sector sanitario está en una senda sostenible.
Mientras tanto, las divisiones sectarias siguen siendo prominentes. Menos del 10 por ciento de los estudiantes de Irlanda del Norte asisten a escuelas religiosamente integradas, o no asociadas principalmente a una sola fe. La interacción social entre las dos principales comunidades religiosas sigue siendo limitada. Decenas de los llamados muros de la paz dividen los barrios protestantes y católicos.
Los dirigentes restaurados de Irlanda del Norte se enfrentan a difíciles retos a la hora de proporcionar servicios básicos, así como de abordar las divisiones sectarias.
Otras cuestiones de larga data siguen causando fricciones. Los desfiles y las marchas -celebrados principalmente, pero no exclusivamente, por grupos protestantes- suelen tener un trasfondo fuertemente sectario. Lo mismo ocurre con las banderas y los emblemas, expuestos por todos los bandos en farolas y edificios. Además, los dirigentes de Irlanda del Norte nunca han desarrollado un enfoque global del legado de la violencia del pasado, como han hecho otras sociedades en situación de posconflicto. Los esfuerzos por procesar a los responsables de las matanzas y por llevar a cabo otras iniciativas han sido desiguales, lo que, según los analistas, ha dificultado la reconciliación.
Estas cuestiones -los desfiles, las banderas y el legado del pasado- fueron objeto de las negociaciones de 2013 presididas por Richard N. Haass, presidente del Consejo de Relaciones Exteriores, y Meghan L. O’Sullivan, profesora de la Harvard Kennedy School y actualmente miembro del Consejo de Administración del CFR. Las conversaciones, en las que participaron los cinco principales partidos políticos, no dieron lugar a un acuerdo, aunque muchas de las propuestas -entre ellas, la creación de una unidad de investigaciones históricas para investigar las muertes no resueltas durante el conflicto y una comisión para ayudar a las víctimas a obtener información sobre las muertes de sus familiares- formaron gran parte del Acuerdo de Stormont House, alcanzado en 2014.
Tras años de parón, el Gobierno británico se comprometió a poner en marcha las instituciones relacionadas con el legado que se esbozaron en el acuerdo de 2014 como parte del acuerdo de enero de 2020 para restaurar Stormont. Sin embargo, la incertidumbre persiste, especialmente en lo que se refiere a cómo el gobierno de Johnson gestionará las investigaciones sobre los antiguos miembros de los servicios de seguridad del Reino Unido por su actuación en el conflicto de Irlanda del Norte.
¿Cómo afectará el Brexit a Irlanda del Norte?
La mayoría de los norirlandeses -casi el 56%- votó por la permanencia del Reino Unido en la UE. El DUP fue el único de los principales partidos de Irlanda del Norte que apoyó el Brexit. Está en juego una importante cantidad de financiación directa: desde 1995, la UE ha proporcionado a Irlanda del Norte más de mil millones de euros al año para programas de consolidación de la paz y reconciliación. A pesar del Brexit, el actual programa de financiación está previsto que dure hasta finales de 2021, con un presupuesto de 270 millones de euros.
El tema más polémico ha sido la frontera de Irlanda del Norte con la República de Irlanda. La frontera, que estuvo fuertemente militarizada durante el conflicto, se ha vuelto desde entonces esencialmente invisible, con personas y mercancías que cruzan libremente. Esto fue posible en gran parte porque tanto Irlanda como el Reino Unido formaban parte del mercado único de la UE, el conjunto común de normas que permite la libre circulación de bienes, servicios, personas y dinero dentro del bloque.
Con la salida oficial de Irlanda del Norte y el resto del Reino Unido de la UE en enero de 2020, esto cambiará. A lo largo de las negociaciones del Brexit, los funcionarios de la UE, Irlanda y el Reino Unido han tratado de evitar el regreso de una frontera dura, temiendo que los puestos de control puedan complicar el comercio, reavivar las tensiones entre comunidades y abrir la puerta a una nueva violencia. Sin embargo, el compromiso de Londres de abandonar el mercado único y la unión aduanera de la UE ha hecho inevitable algún tipo de control fronterizo.
La cuestión más polémica ha sido la frontera de Irlanda del Norte con la República de Irlanda.
El acuerdo final de retirada entre la UE y el Reino Unido estableció una complicada solución a este espinoso problema. Según los acuerdos previstos, Irlanda del Norte, al igual que el resto del Reino Unido, abandonaría la unión aduanera de la UE, base de los aranceles comunes para todas las mercancías que entren en el bloque. Sin embargo, los controles aduaneros necesarios no tendrían lugar en la frontera con la República de Irlanda, sino entre Irlanda del Norte y Gran Bretaña, creando así una nueva frontera en el Mar de Irlanda. Mientras tanto, Irlanda del Norte -pero no el resto del Reino Unido- seguiría aplicando muchas de las normas del mercado único de la UE, lo que permitiría mantener abierta la frontera terrestre con Irlanda. A este acuerdo también contribuye un acuerdo separado entre Irlanda y el Reino Unido que permite la libre circulación de personas entre ambos países.
Este resultado despertó la ira de los unionistas norirlandeses, que temen cualquier distinción entre su región y el resto del Reino Unido. El gobierno de Johnson está tratando de minimizar tal distinción, pero aún está por ver el alcance de la alteración de la economía y la política de Irlanda del Norte.
Los detalles finales de la relación económica del Reino Unido con la UE -incluyendo el grado de interrelación con el mercado único de la UE- aún se están resolviendo en las conversaciones comerciales. Bruselas y Londres tienen hasta el 31 de diciembre de 2020 para completar esas negociaciones. Hasta entonces, el Reino Unido, incluida Irlanda del Norte, sigue formando parte del mercado único y de la unión aduanera.
¿Cuál es el futuro del proceso de paz?
Algunos observadores temen que la salida del Reino Unido de la UE amenace el Acuerdo de Viernes Santo; entre ellos, Tony Blair, el primer ministro británico que presidió el acuerdo. El primer ministro irlandés, Leo Varadkar, se hizo eco de este punto en marzo de 2018, argumentando que el Brexit «amenaza con abrir una brecha entre Gran Bretaña e Irlanda, entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda, y potencialmente entre las dos comunidades de Irlanda del Norte.» (Varadkar anunció su dimisión después de que su partido sufriera pérdidas en las elecciones parlamentarias irlandesas de febrero de 2020). Los líderes del Sinn Fein han calificado el Brexit como «la amenaza más grave en la historia del proceso de paz»
Esto se debe a que el Acuerdo de Viernes Santo estableció intrincados acuerdos entre las distintas partes. Las Tres Vertientes del pacto crearon un entramado de instituciones para gobernar Irlanda del Norte (Vertiente Uno), reunir a los líderes de Irlanda del Norte con los de Irlanda (Vertiente Dos, o cooperación Norte-Sur), y reunir a los líderes de todo el Reino Unido e Irlanda (Vertiente Tres, o cooperación Este-Oeste). En la actualidad existen más de 140 ámbitos de cooperación transfronteriza entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda, como los servicios sanitarios, las infraestructuras energéticas y la policía. Muchos expertos y líderes políticos temen que cualquier interrupción de esta cooperación pueda socavar la confianza en el acuerdo y, por tanto, la base de la paz en Irlanda del Norte.
Aunque el primer ministro Johnson y los líderes irlandeses se han comprometido a proteger el Acuerdo del Viernes Santo, algunos partidarios del Brexit han aprovechado la oportunidad para criticar las instituciones de reparto de poder del acuerdo, argumentando que el pacto está obsoleto. Algunos en el DUP, que se opuso al acuerdo en 1998, también han cuestionado los acuerdos que estableció.
Al mismo tiempo, las elecciones de febrero de 2020 en la República de Irlanda auguran un clima político cambiante, con implicaciones imprevisibles para la isla. Además de la derrota del partido centrista de Varadkar, Fine Gael, las elecciones vieron el espectacular ascenso del republicano Sinn Fein, que fue el más votado y amplió sus escaños en el Parlamento de veintidós a treinta y siete. Sin embargo, dado que ningún partido obtuvo una mayoría absoluta y que los dos principales partidos centristas descartan entrar en un gobierno con el Sinn Fein, es probable que las conversaciones de coalición sean tensas.
Quizás la cuestión definitiva sea si el Brexit podría llevar a los norirlandeses a votar por abandonar el Reino Unido y unirse a una Irlanda unida, para lo que permite el Acuerdo del Viernes Santo. Desde la votación del Brexit de 2016, los líderes nacionalistas y republicanos de Irlanda del Norte han pedido un referéndum. Eso requeriría la aprobación de Londres, así como una votación separada en la República de Irlanda. El Sinn Fein ha dicho que se negará a formar parte de cualquier gobierno que no empiece a organizar ese referéndum, y su éxito electoral ha puesto esa posibilidad en primer plano.
Diana Roy contribuyó a este informe.