New Deal, Second

Al analizar el New Deal y su desarrollo, los historiadores han distinguido a menudo entre un «Primer New Deal» de 1933 y un «Segundo New Deal» de 1935. (Posteriormente, los estudiosos también identificaron un «Tercer New Deal» que comenzó en 1937). En el modelo del Primer y Segundo New Deal, el Primer New Deal, promulgado durante los primeros «Cien Días» de la administración del presidente Franklin D. Roosevelt en la primavera de 1933, implicaba especialmente esfuerzos para lograr la recuperación económica mediante la planificación y los controles nacionales y para proporcionar asistencia de «socorro» a los desempleados y empobrecidos. Los programas clave del Primer New Deal fueron la Administración de Recuperación Nacional (NRA) y la Administración de Ajuste Agrícola (AAA), diseñadas para lograr una recuperación equilibrada en los sectores industrial y agrícola, y la Administración Federal de Ayuda de Emergencia (FERA), para proporcionar asistencia a los necesitados. Otros programas importantes del Primer New Deal fueron la Autoridad del Valle del Tennessee (TVA), el Cuerpo Civil de Conservación (CCC), la Ley Bancaria Glass-Steagall de 1933 y la Ley de Valores de 1933.

En 1935 llegó una segunda gran oleada de legislación del New Deal, relacionada especialmente con la reforma social. Los programas definitorios de este Segundo New Deal comenzaron con la Ley de Asignación de Ayuda de Emergencia de abril de 1935, que dio lugar a la Administración de Progreso de Obras (WPA), seguida en la primavera y el verano por una serie de programas promulgados en los «segundos cien días». Entre ellos se encontraban la Ley de Seguridad Social, la Ley Nacional de Relaciones Laborales (o Ley Wagner), la Ley de Ingresos (o «Impuesto sobre la Riqueza») de 1935, la Ley Bancaria de 1935 y la Ley de Compañías de Servicios Públicos.

Pero aunque los estudiosos han coincidido en general en que los dos principales periodos de reforma del Nuevo Trato se produjeron en 1933 y 1935, han discrepado sobre otros aspectos del Primer y Segundo Trato. Una de las opiniones sostiene que el New Deal tomó una dirección política más radical en 1935, con su énfasis en los programas socialdemócratas para proporcionar seguridad económica, apoyar a los trabajadores organizados y aplicar una fiscalidad más progresiva. Otra versión sostiene que, aunque el New Deal se volvió políticamente más radical en 1935, con una retórica antiempresarial y llamamientos a la clase trabajadora, en realidad se volvió más conservador ideológica y programáticamente al alejarse de la planificación y los controles federales y dirigirse hacia los esfuerzos reguladores para garantizar una economía de mercado más competitiva.

El desacuerdo sobre lo que supuso el Primer New Deal y el Segundo New Deal ayuda a explicar por qué los estudiosos del New Deal han concluido normalmente que los asuntos eran más complicados de lo que sugeriría una simple dicotomía entre el Primer y el Segundo New Deal. Ni la legislación de 1933 ni la de 1935 fueron tan coherentes como sugiere el modelo, y se pueden encontrar importantes continuidades entre los dos períodos. Aunque algunos New Dealers habían previsto una planificación y unos controles económicos federales exhaustivos, la mayoría no lo había hecho, y la NRA y la AAA habían cooperado en la práctica con las grandes empresas y los agricultores, y a menudo habían actuado según sus preferencias. Elementos significativos del Primer New Deal (ayuda, política agrícola, cierta planificación, regulación de la banca y los valores, por ejemplo) continuaron en el Segundo, mientras que gran parte del Segundo New Deal (incluida la ayuda al trabajo, la seguridad social, la fiscalidad progresiva) había estado en fase de planificación casi desde el principio. Además, Roosevelt había sido un defensor de la regulación de los servicios públicos desde que era gobernador de Nueva York, y el senador neoyorquino Robert F. Wagner había dado un fuerte impulso a una política laboral de mayor alcance del New Deal a partir de 1933.

El marco del Primer y Segundo New Deal parece, pues, simplificar en exceso y, por tanto, distorsionar la naturaleza y el desarrollo del New Deal. La elaboración de políticas fue más complicada y tuvo más continuidad de lo que sugiere el modelo, y las circunstancias cambiantes, más que el cambio ideológico, explicaron en gran medida las diferencias entre el Primer y el Segundo New Deal. Sin embargo, el marco sigue siendo útil para identificar los dos principales y diferentes períodos de elaboración de políticas del Nuevo Trato. El Segundo New Deal tuvo un mayor carácter socialdemócrata, con programas dirigidos especialmente a la seguridad económica y a las clases trabajadoras. Además de la Ley Wagner, que permitió el crecimiento del tamaño y el poder de los trabajadores organizados, la Ley de Seguridad Social, con sus disposiciones sobre el seguro de vejez, la compensación por desempleo y la asistencia pública, constituyó un cambio importante que sentó las bases esenciales del moderno estado regulador del bienestar.

Sin duda, los programas del Segundo New Deal no hicieron todo lo que muchos afirmaban que hacían o deseaban que hicieran. La Ley de Seguridad Social, por ejemplo, no cubría a grandes grupos de personas, sobre todo a los trabajadores agrícolas y domésticos. Los cónyuges supervivientes no tenían inicialmente ninguna prestación, y los afroamericanos solían tener trabajos no cubiertos por la ley. Las prestaciones eran relativamente reducidas, y el seguro de vejez y de desempleo se financiaba en gran medida con impuestos sobre la nómina regresivos. La ley no incluía un seguro de salud. En la remodelación de la política de reforma social de 1935, los «desempleados» (incluidos grupos como los niños, los ancianos y los ciegos) pasaron a ser responsabilidad de los estados, aunque la Ley de Seguridad Social preveía subvenciones de contrapartida para esas categorías de necesitados. Otros programas del Segundo Nuevo Trato también tenían importantes límites. El «Impuesto sobre la Riqueza» resultó ser una denominación errónea, ya que, después de que el Congreso lo revisara, la legislación tenía poco carácter redistributivo y apenas contribuyó a reducir las concentraciones de riqueza y poder de las empresas. La Ley de Compañías de Servicios Públicos (Public Utilities Holding Company Act) también fue objeto de una importante revisión, aunque finalmente contribuyó a descentralizar la industria de los servicios públicos y a poner fin a algunas de las peores prácticas monopolísticas.

Pero los programas del Segundo Nuevo Trato tuvieron, no obstante, un profundo impacto. Los programas de ayuda laboral de la WPA dieron trabajo e ingresos a millones de personas, no sólo en los variados programas de construcción de la WPA, sino también en sus programas para escritores, trabajadores de teatro, músicos y artistas. La WPA también puso en marcha la Administración Nacional de la Juventud, que ayudó a los jóvenes a adquirir educación y habilidades, y la Administración de Electrificación Rural, que finalmente ayudó a transformar el campo estadounidense. La Ley de Seguridad Social supuso el inicio de un programa de seguro de vejez que, a partir de las enmiendas de 1939, se ampliaría de diversas maneras en las décadas siguientes, y sus otras disposiciones también tuvieron grandes implicaciones futuras. La Ley Wagner, y el Consejo Nacional de Relaciones Laborales que creó, desempeñaron un papel decisivo en el aumento del tamaño y el poder de los trabajadores organizados, tanto de la Federación Americana del Trabajo (AFL) como del nuevo Congreso de Organizaciones Industriales (CIO). La Ley Bancaria de 1935 aumentó sustancialmente el poder de la Junta de la Reserva Federal sobre el sistema bancario y, por tanto, mejoró su capacidad para apoyar la economía. La legislación de 1935 también contribuyó a la aplastante victoria de Roosevelt en las elecciones de 1936.

La idea de un Segundo New Deal se centra, por tanto, en la importante legislación de 1935 y ayuda a iluminar lo que fue diferente e importante en ella. Pero el concepto de Primer y Segundo New Deal tiene otra ventaja: proporciona un marco cronológico que permite comprender la dinámica de la elaboración de las políticas del New Deal y el desarrollo del New Deal.

En gran medida, los programas del Segundo New Deal fueron el resultado de la planificación de políticas que se estaba llevando a cabo desde hacía tiempo. Ese fue ciertamente el caso de la Ley de Seguridad Social, recomendada por el Comité de Seguridad Económica formado en 1934 pero cuyas raíces se remontan a mucho antes. En el caso de la WPA, el New Deal había iniciado los programas de ayuda al trabajo en 1933, y Roosevelt y el administrador de la ayuda Harry Hopkins preferían la ayuda al trabajo a la ayuda directa como forma de salvaguardar la autoestima y construir la infraestructura nacional. Roosevelt se había preocupado por la fiscalidad progresiva y la regulación de los servicios públicos mucho antes de 1935, y durante algún tiempo el senador Robert Wagner había defendido una política laboral más fuerte y una Junta Nacional de Relaciones Laborales con verdadera autoridad y poder. La invalidación de la NRA por parte del Tribunal Supremo en 1935 (y con ella el artículo 7(a) de la Ley de Recuperación Industrial Nacional, que había proporcionado cierta protección a los trabajadores organizados) requirió ajustes políticos y allanó el camino para la aprobación de la Ley Wagner.

Pero el Segundo New Deal fue un producto de la política, así como de la planificación y el ajuste de políticas. En 1935, los esfuerzos de unidad nacional del primer New Deal se habían disipado. Gran parte de las empresas se habían resentido no sólo de la NRA, sino también de Roosevelt y del New Deal, y por su parte, Roosevelt ya no estaba dispuesto a propiciar a las empresas. A medida que aumentaba la retórica contra el New Deal entre los empresarios, también aumentaba la retórica contra las empresas entre los New Dealers.

Mientras que las empresas, los ricos y los conservadores criticaban cada vez más a Roosevelt y al New Deal por hacer demasiado, los líderes de la izquierda, que a menudo reflejaban el descontento entre los pobres, la clase trabajadora y la clase media baja, criticaban al New Deal por hacer demasiado poco. Destacaron especialmente el senador de Luisiana Huey P. Long con su programa redistributivo «Compartir nuestra riqueza», el médico californiano Francis Townsend y su plan de generosas pensiones federales para la vejez, y el «cura de la radio» de Michigan, el padre Charles Coughlin, con sus ataques populistas al New Deal y sus llamamientos a la reforma monetaria. Estos hombres atrajeron a millones de seguidores y reflejaron el sentimiento generalizado de que el New Deal debía hacer más para ayudar a los estadounidenses con dificultades. A pesar de la mejora económica desde 1933, el desempleo sólo había descendido del 25 al 20 por ciento en 1935, y los programas del New Deal sólo habían comenzado a proporcionar asistencia a los empobrecidos y desempleados.

Hasta cierto punto, la Ley de Seguridad Social, el «Impuesto sobre la Riqueza» y otros programas del Segundo New Deal pueden entenderse como respuestas a las críticas y propuestas de Long, Townsend y Coughlin y como esfuerzos para socavar su aparentemente creciente atractivo político. Pero aunque Long y los demás contribuyeron a centrar la atención en esas medidas y a darles impulso, la planificación de la Seguridad Social, los impuestos progresivos y otras leyes de 1935 no surgieron de su agitación. Además, la elaboración de políticas en 1935 también se vio muy afectada por el resultado de las elecciones de 1934. Normalmente, los partidos que ganaban la presidencia habían perdido una fuerza significativa en las posteriores elecciones al Congreso fuera de año; en las anteriores elecciones fuera de año del siglo XX, el partido del presidente había perdido una media de unas tres docenas de escaños en la Cámara y tres o cuatro en el Senado. En 1934, sin embargo, los demócratas ganaron otros nueve congresistas y nueve senadores (además de los grandes aumentos de 1930 y especialmente de 1932). Esos resultados reflejaron tanto un voto de confianza en FDR como un deseo de más reformas, y produjeron un Congreso más demócrata y más liberal que el elegido en 1932, y un Congreso en el que los liberales urbanos, en particular, tenían mucho más poder. Liderados por el senador Wagner, los liberales urbanos proporcionaron tanto liderazgo como apoyo a los programas del Segundo New Deal.

El Segundo New Deal fue, por tanto, el producto de muchas fuerzas: la planificación de políticas de larga duración, los continuos estragos de la Gran Depresión, las insuficiencias o la finalización de algunos programas del Primer New Deal, la creciente tensión entre la administración Roosevelt y las empresas, la presión de líderes como Long, Townsend y Coughlin, y las elecciones de 1934. Como reflejo de estos factores, la legislación y los programas de 1935 tuvieron un carácter diferente a los de 1933 y una gran importancia para la política y el gobierno a partir de entonces. Independientemente de sus defectos, el marco del Primer y Segundo New Deal ofrece, por tanto, una forma de entender la naturaleza e importancia de la legislación de 1935 y la dinámica política y normativa que la conformó.

Ver también: NEW DEAL; NEW DEAL, THIRD; PUBLIC UTILITIES HOLDING COMPANY ACT; SOCIAL SECURITY ACT; TAXATION; WORKS PROGRESS ADMINISTRATION (WPA).

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John W. Jeffries