¿Qué es un funcionario público?

La Constitución del Reino Unido (no escrita) reconoce tres bases de poder independientes dentro del Gobierno Central:

• El Parlamento,
• El Ejecutivo, y
• El Poder Judicial

(A los medios de comunicación y a los periodistas se les suele llamar el Cuarto Estado. Esto es en referencia a los tres estamentos históricos: la nobleza, el clero y el «tercer estado», todos los demás. Los obispos y algunos miembros de la nobleza hereditaria siguen formando parte de la Cámara de los Lores, la segunda cámara del Parlamento británico).

El Ejecutivo = Ministros y funcionarios del Gobierno.

Los jueces, los magistrados y los empleados del Parlamento no son, pues, funcionarios. Tampoco lo son la policía, las fuerzas armadas y los empleados del Servicio Nacional de Salud y de las Autoridades Locales.

En más detalle…

Los funcionarios son aquellos que están empleados por «la Corona».

La «Corona» cumple el mismo papel a nivel nacional que el «Estado» en el plano internacional. El Ejecutivo (el gobierno de turno) representa a la Corona/Estado. La Corona y el Estado perduran; los gobiernos van y vienen. «La Corona», al menos a estos efectos, no incluye a Su Majestad en persona, por lo que los empleados de la Monarquía no son funcionarios.

Los funcionarios suelen ser -aunque no siempre- empleados de los «Ministros de la Corona», por lo que la mayoría de los funcionarios trabajan en departamentos gubernamentales y, por tanto, son empleados de los Ministros del Gobierno.

El Parlamento está bastante separado de la Corona, por lo que aquellos que están empleados por el Parlamento tampoco son funcionarios.

Y los empleados de otros organismos públicos -como las autoridades locales, el NHS, el servicio de policía y la BBC- tampoco son funcionarios. De hecho, sólo 1 de cada 12 empleados públicos del Reino Unido está clasificado como funcionario.

En consecuencia, esta nota examina con cierto detalle los distintos tipos de organismos públicos y analiza si emplean a funcionarios. Como se verá en las siguientes notas, hay muchos tipos diferentes de organismos públicos. Es fácil ver por qué algunos entran en una u otra categoría, pero otros podrían haber sido creados fácilmente, y por tanto categorizados, de forma diferente, y su estatus se debe más a un accidente histórico que a un diseño inteligente. Los interesados en más detalles deberían leer el excelente documento informativo «Public Bodies» de la Biblioteca de la Cámara de los Comunes.

Siga este enlace para ver un análisis del número de funcionarios públicos tanto a lo largo del tiempo como en proporción a la administración pública en general.

Vea la nota 2 más abajo para obtener algo de información sobre el poder de prerrogativa de la Corona.

Empleados del Parlamento

Esta primera categoría de organismos públicos está formada por el propio Parlamento y los organismos que dependen directamente de él, como la Oficina Nacional de Auditoría, el Defensor del Pueblo Parlamentario y la Comisión Electoral. Constitucionalmente, los empleados de estos organismos no son servidores de la Corona y, por tanto, no son funcionarios.

Servidores públicos

La segunda categoría de organismos públicos está compuesta principalmente por quienes trabajan para los departamentos del Gobierno que dependen de los ministros (que, por supuesto, son siempre parlamentarios).

Este sitio web está escrito para y sobre los funcionarios que trabajan en dichos departamentos. En el sitio web de la Oficina del Gabinete se puede encontrar una lista de los departamentos ministeriales del Gobierno, y al final de esta nota hay una lista (a fecha de 2014).

Como los funcionarios son contratados por la Corona, y no por departamentos individuales, pueden ser transferidos entre departamentos sin formalidad y sin perder los derechos laborales. Esto no sólo facilita la libre circulación de personal entre departamentos, sino que también facilita enormemente las reorganizaciones dentro de la administración central. De hecho, es bastante común que un gran número de funcionarios se encuentren trabajando para un departamento completamente diferente con sólo unas horas de antelación.

Los asesores especiales son nombramientos políticos que son empleados por los departamentos gubernamentales ministeriales en condiciones especiales. No obstante, siguen siendo funcionarios. (Siga este enlace para obtener más información sobre los Asesores Especiales.)

Muchos departamentos ministeriales han convertido partes de sí mismos en …

… Agencias ejecutivas

Hay alrededor de 45 de estos organismos (como HM Passport Office, la Met Office, DVLA, Public Health England y Companies House) que constitucionalmente siguen siendo parte integral de su departamento matriz. Sin embargo, suelen aplicar políticas establecidas, por lo que tiene sentido que se gestionen de forma semiindependiente de las oficinas centrales de su departamento. La mayoría de los parlamentarios que desean plantear asuntos de su circunscripción a estas agencias se conforman con mantener correspondencia directamente con sus directores ejecutivos, en lugar de hacerlo a través de intermediarios ministeriales.
Pero pueden surgir problemas cuando una agencia utiliza (lo que considera) su libertad de gestión de una manera que los ministros consideran que afecta a las políticas establecidas, especialmente en áreas altamente políticas como las que son responsabilidad del Ministerio del Interior. En consecuencia, el Servicio de Prisiones se convirtió en una agencia ejecutiva, pero la decisión se revirtió cuando se criticó posteriormente el rendimiento del Servicio. Y luego hubo problemas en la Agencia de Fronteras cuando los gestores de la Agencia intentaron simultáneamente (a) gestionar el control de un número cada vez mayor de viajeros y (b) reducir el personal relajando los controles fronterizos de una forma que no fue aprobada por mis ministros. John Vine, el inspector jefe independiente de la Agencia, presentó un informe en febrero de 2012 en el que afirmaba que:-

«En general, encontré una comunicación deficiente, una mala supervisión de los gestores y una falta de claridad sobre las funciones y responsabilidades. No había un marco único que estableciera todos los posibles controles de seguridad fronteriza, cuáles de ellos podían suspenderse, en qué circunstancias y el nivel de autoridad necesario a nivel de la Agencia o del Ministerio para hacerlo. Existe una cuestión fundamental sobre la libertad que debe tener la Agencia para decidir sus propias prioridades operativas. Estas son cuestiones importantes que deben considerarse para definir y acordar los límites entre el Ministerio del Interior y la Agencia.» (el subrayado es nuestro)

También esta agencia fue suprimida posteriormente.

Más información sobre la historia de las Agencias Ejecutivas (también conocidas como Agencias Next Steps) puede encontrarse aquí.

Departamentos gubernamentales no ministeriales

Algunos funcionarios no dependen de los ministros, sino que trabajan para una serie de Departamentos gubernamentales no ministeriales (NMGD), cuyo estatus detallado varía considerablemente de unos a otros:-

• Los altos funcionarios de HM Revenue and Customs trabajan estrechamente con los ministros y sus políticas clave se fijan cada año en la Ley de Finanzas. Sin embargo, ni los ministros ni el Parlamento pueden interferir en las decisiones fiscales cotidianas.
• La Oficina de Fraudes Graves es otro «departamento gubernamental independiente, que opera bajo la superintendencia del Fiscal General», al igual que la Fiscalía de la Corona.
• Pero la mayoría de los NMGD son organismos aún más independientes de los ministros, como la Comisión de Caridad, la Autoridad de Competencia y Mercados, Ofsted y los reguladores económicos (Ofgem, la Oficina de Regulación Ferroviaria, etc.). Estos organismos son «criaturas de la ley», es decir, aplican una legislación que no tienen poder para modificar. Su independencia política está garantizada al disponer que tienen el estatus de departamentos gubernamentales, pero sólo son responsables ante el Parlamento y los tribunales. No hay un ministro responsable o supervisor, y sus presupuestos suelen ser fijados por el Tesoro, no por el departamento que los creó. Además, a menudo se financian con los derechos de licencia pagados por las industrias que regulan.
• La Agencia de Normas Alimentarias es un caso particularmente especial, ya que es un NMGD que se creó mediante la fusión de dos grandes partes de los Departamentos de Salud y lo que entonces era el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. El objetivo era tranquilizar a la opinión pública (tras la crisis de la EEB y la vECJ) en el sentido de que las decisiones sobre seguridad alimentaria serían tomadas en el futuro por un organismo eminente e independiente, libre de control político. Sin embargo, los ministros pidieron a la FSA que siguiera negociando en su nombre en Bruselas, en lugar de volver a crear direcciones políticas en la sombra dentro de los dos departamentos originales. Pero como la FSA fue concebida para alejar la política de la seguridad alimentaria, no busca la aprobación ministerial para su posición negociadora. De hecho, acepta la legislación europea en nombre del Reino Unido, con lo que los ministros se encuentran promoviendo y defendiendo políticas (es decir, al aplicar la legislación europea resultante) en las que no han influido ni aprobado. Esto es profundamente insatisfactorio desde el punto de vista constitucional, pero tal vez necesario desde el punto de vista pragmático, y puede ser un buen ejemplo de la flexibilidad de la constitución no escrita del Reino Unido.

Los departamentos gubernamentales no ministeriales se enumeran a continuación y en el sitio web de la Oficina del Gabinete. Siga este enlace para obtener más información sobre los reguladores y la regulación.

Un gran número de funcionarios también trabajan en las Administraciones Autonómicas de Escocia, Gales e Irlanda del Norte. Tenga en cuenta, sin embargo, que las estadísticas de la administración pública del Reino Unido generalmente excluyen a los que trabajan para el Servicio Diplomático y la Administración Pública de Irlanda del Norte.

Los empleados del Health and Safety Executive (HSE) y de la Advisory, Conciliation and Arbitration Commission (ACAS) también se clasifican actualmente como funcionarios, aunque estos dos organismos son, de hecho, grandes NDPB (véase más abajo la definición de NDPB).

Otros funcionarios públicos

Hay una gran variedad de otros organismos públicos que no suelen emplear a funcionarios (salvo los cedidos por los departamentos gubernamentales). (Las únicas excepciones (como se ha indicado anteriormente) son el HSE y el ACAS, que no han sido clasificados como departamentos gubernamentales, pero cuyos empleados se consideran, no obstante, funcionarios). Las principales categorías son:-

• Organismos públicos no departamentales (NDPBs), a menudo conocidos como Quangos.
• El Servicio Nacional de Salud
• Las Fuerzas Armadas
• Corporaciones Públicas
• Autoridades Locales

Notas:- Los tres primeros de la lista anterior, junto con la Administración Pública y los que dependen del Parlamento y del Monarca, suelen denominarse «Gobierno Central».

El empleo en el sector público ascendía a 5.442 mil en septiembre de 2016, compuesto por la Administración Central 2950, la Administración Local 2180 y las Corporaciones Públicas 312 mil.

Más información estadística aquí.

Existen alrededor de 400 NDPBs (Organismos Públicos No Departamentales, más conocidos popularmente como «quangos»:- Organismos No Gubernamentales Cuasi Autónomos) y se pueden dividir en cuatro categorías principales. Algunas son «ejecutivas» y emplean a su propio personal. El resto son «consultivos», o tribunales jurídicos especializados de diversa índole, u otros como las Juntas de Visitadores de Prisiones y los Centros de Expulsión de Inmigrantes. Este gráfico de IfG muestra cómo su número ha disminuido a lo largo de los años, ya que los ministros se han mostrado cada vez más incómodos con el tamaño de esta parte del sector público. (No he visto ninguna cifra, pero dudo mucho que el personal del NDPB haya disminuido en una proporción similar, entre otras cosas porque una parte de la reducción de los números se logró a través de la fusión en lugar de la abolición directa, ¡y era más fácil abolir los organismos asesores más pequeños que los ejecutivos más grandes!)



Algunos NDPB ejecutivos son organizaciones muy grandes y/o poderosas, como NHS England*, Public Health England, la Agencia de Medio Ambiente y la Autoridad de Conducta Financiera, así como los casos especiales de ACAS y HSE (cuyos empleados son funcionarios). Entre los NDPB de carácter consultivo destacan la Boundary Commission y la Low Pay Commission.

(*NHS England es el Commissioning Board que supervisa el Servicio Nacional de Salud en general en nombre del Departamento de Salud.)

Los NDPB rinden cuentas al Parlamento (y están dirigidos por «Accounting Officers») y mantienen una compleja relación con su departamento patrocinador. Por definición, no tienen que rendir cuentas directamente a los ministros, y sus empleados (aunque a menudo provienen de los principales departamentos) no están sujetos a las mismas restricciones que sus homólogos en sus departamentos de origen. Por ejemplo, los funcionarios de la Agencia de Medio Ambiente criticarán a las industrias contaminantes en términos que no utilizarían los funcionarios de los departamentos ministeriales. Sin embargo, los NDPB se crean para realizar trabajos definidos por sus departamentos patrocinadores, que les asignan sus presupuestos y nombran a sus miembros. Por lo tanto, difícilmente son totalmente independientes de esos departamentos.

Los NDPB están listados en el sitio web de la Oficina del Gabinete. Véase en particular Public Bodies 2014 (o posterior) y el Public Bodies Data Directory.

El Servicio Nacional de Salud está en una categoría propia como una enorme organización del gobierno central que tiene un gran grado de independencia, pero que por lo demás es constitucionalmente bastante similar a los NDPB. No emplea a funcionarios, a no ser que sean prestados por, por ejemplo, el Departamento de Salud.

Las Fuerzas Armadas son otro importante empleador del gobierno central de funcionarios públicos que no son funcionarios.

Otros funcionarios públicos, pero que no son funcionarios, trabajan para corporaciones públicas como la BBC, Channel 4, el Banco de Inglaterra, el regulador de comunicaciones Ofcom, la Autoridad de Aviación Civil, British Nuclear Fuels, y la British Waterways Board, que gestiona los canales, etc.

La Autoridad de Regulación Prudencial es un caso especial, ya que es una sociedad anónima que ejerce poderes legales y es tratada a muchos efectos como parte del gobierno. La Autoridad es propiedad en su totalidad del Banco de Inglaterra (a su vez una empresa pública) y sus empleados no son funcionarios.

Por último, pero no menos importante, un gran número de funcionarios públicos trabajan para las autoridades locales de diversas formas y tamaños, así como en el servicio de policía.

Interesantemente, las universidades no se clasifican como organismos públicos, al menos a efectos estadísticos.

Organismos de largo alcance (ALBs)

Esta es una descripción colectiva de las entidades para las que los ministros tienen cierta responsabilidad, pero que sin embargo tienen cierta libertad de acción. Hay tres tipos de ALB:

• Agencias Ejecutivas (EAs)
• Departamentos Gubernamentales No Ministeriales (NMGDs o NMDs)
• Organismos Públicos No Departamentales (NDPBs)

Cada uno de ellos se describe con más detalle arriba. En general, quienes trabajan para los dos primeros organismos son funcionarios. Los que trabajan para los NDPB no lo son. Pero hay excepciones – de nuevo, véase más arriba.

Hay más información en el Informe de 2016 de la Oficina del Gabinete sobre el resultado de la revisión de la clasificación.

Autoridad estatutaria

Todos los organismos públicos necesitan autoridad formal si van a tomar decisiones que afectan al público y/o si van a gastar dinero público. Y el dinero público sólo puede gastarse con la autoridad del Parlamento.

Los ministros del Gobierno son nombrados por el monarca. Ellos y sus funcionarios gastan el dinero votado por el Parlamento.

La mayoría de los Departamentos Gubernamentales no ministeriales y los NDPBs ejecutivos son creados por la legislación primaria (Leyes del Parlamento) . Sus actividades están autorizadas y limitadas por esa legislación – y por sus presupuestos aprobados anualmente por el Parlamento y su departamento «matriz». Pero UK Sport, por ejemplo, fue creado por una Carta Real.

Los NDPBs asesores pueden ser creados de manera informal ya que no tienen poderes formales o autoridad de gasto.

La BBC y el Banco de Inglaterra fueron creados por una Carta Real. La mayoría de las demás corporaciones públicas fueron creadas por legislación.

Notas

1. Departamentos del Gobierno – Detalle

Además de la Oficina del Primer Ministro y la Oficina del Viceprimer Ministro, había 24 Departamentos Ministeriales en abril de 2014:

Fiscalía General; Cabinet Office; Dept for Business, Innovation and Skills; Dept for Communities and Local Government; Department for Culture, Media and Sport; Dept for Education; Dept for Environment, Food and Rural Affairs; Dept for International Development; Dept for Transport; Dept for Work and Pensions; Dept of Energy and Climate Change; Dept. de Sanidad; Foreign and Commonwealth Office; HM Treasury; Home Office; Ministry of Defence; Ministry of Justice; Northern Ireland Office; Office of the Advocate general for Scotland; Offices of the Leaders of the House of Commons & House of Lords; Scotland Office; UK Export Finance; Wales Office.

Y había 22 departamentos no ministeriales:

La Comisión de Beneficencia; la Autoridad de Competencia y Mercados; la Fiscalía de la Corona; la Agencia de Normas Alimentarias; la Comisión Forestal; el Departamento de Actuarios del Gobierno; Hacienda y Aduanas; el Registro de la Propiedad; Ahorros e Inversiones Nacionales; The National Archives; National Crime Agency; Office of Rail Regulation; Ofgem; Ofqual; Ofsted; Ordnance Survey; Serious Fraud Office; Supreme Court; Treasury Solicitor’s Dept; UK Statistics Office; UK Trade & Investment; Ofwat.

2. La Prerrogativa Real

La Corona, en el Common Law británico, tiene ciertos derechos y privilegios que sólo puede ejercer la Corona. Uno de esos poderes de prerrogativa es el de decidir las condiciones de servicio de sus servidores, es decir, de los funcionarios. Es inherente a este poder que la Corona pueda modificar dichas condiciones de servicio sin el acuerdo de su personal, aunque – en estos días – sujeto a revisión judicial.