Conseil de sécurité des Nations Unies 101 – Université des Nations Unies

2014-04-24

Peter Nadin

Le Conseil de sécurité des Nations unies est le principal forum de la politique internationale. Par ses décisions, ses opérations mandatées et ses mesures d’exécution, le Conseil influence directement l’état actuel et futur de la paix et de la sécurité internationales. Cet article est le premier d’une série visant à fournir aux lecteurs une compréhension de cette institution des plus importantes. Il ne constitue qu’une introduction.

Le 26 juin 1945, au San Francisco War Memorial and Performing Arts Center, les représentants de cinquante pays ont signé la Charte des Nations unies. En inscrivant leurs humbles signatures sur ce document, ils allaient créer les Nations unies – une organisation internationale imprégnée des élans les plus généreux de l’humanité : la charité, l’espoir et la foi. Au centre de cette organisation résiderait sans doute la plus puissante institution de relations internationales jamais conçue – le Conseil de sécurité des Nations unies.

En vertu de la Charte des Nations unies, le Conseil de sécurité est désigné comme le gardien de la paix et de la sécurité internationales. Il compte 15 membres, chacun disposant d’une voix. Le Conseil a le pouvoir de définir les menaces à la paix et d’agir sur ces menaces en utilisant une gamme de mesures comprenant le rétablissement de la paix, les sanctions et même l’usage de la force.

Origines

Les origines des Nations unies se trouvent dans les rêveries philosophiques de Franklin D. Roosevelt et Winston Churchill. La vision de Roosevelt pour l’ordre d’après-guerre était claire : « la puissance est mise à la disposition du droit ». Pour lui et les autres dirigeants, cette équation ne pouvait être résolue que par l’institutionnalisation du concept des « quatre policiers ». L’idée étant que dans l’après-guerre – la République de Chine, les États-Unis, le Royaume-Uni et les Républiques socialistes soviétiques unies – devraient être habilités à agir en tant que fournisseurs de sécurité (ou les  » policiers « ), tandis que les autres membres de la communauté internationale seraient les consommateurs de sécurité.

Les plans réels de la nouvelle organisation ont été élaborés par le Département d’État des États-Unis et le Bureau du Commonwealth du Royaume-Uni, et débattus lors des « conversations de Washington sur la création d’une organisation internationale de paix et de sécurité » qui se sont tenues à Dumbarton Oaks à Washington DC au printemps 1944. À Dumbarton Oaks, la discussion s’est concentrée sur la création d’un Conseil qui aurait le pouvoir et l’autorité nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales.

Il a été envisagé que les « Quatre Policiers », puis cinq (avec la France ajoutée à une date ultérieure), agissent de concert par le biais d’un Conseil et qu’une force armée internationale assure l’exécution des décisions, la puissance aérienne constituant l’épine dorsale d’une telle force. Le commandement et le contrôle de ces forces seraient gérés par un comité d’état-major, dans le prolongement du système des chefs d’état-major combinés qui avait fonctionné en Europe pendant la Seconde Guerre mondiale. Le comité serait composé de représentants militaires des Cinq permanents plus d’autres grands États, à inclure sur la base de leur contribution.

La force, cependant, ne devait être utilisée qu’en dernier recours. Le Conseil possédait des options et pouvait d’abord recourir à l’utilisation d’autres instruments, notamment les sanctions. Le chapitre VII de la Charte établit une progression logique très claire ou une escalade dans une réponse possible du Conseil. La première étape de cette progression est l’article 40, qui fait référence aux « mesures provisoires » qui peuvent être prises afin de ne pas envenimer la situation. Toutefois, si la conformité n’est pas assurée, l’article 41 peut être « utilisé pour donner effet » aux décisions du Conseil. L’article 41 contient une liste détaillée des sanctions possibles qui pourraient être imposées afin d’obtenir le respect des règles. Si les sanctions s’avéraient inadéquates, la troisième étape – l’étape finale le long de la ligne d’escalade – était l’utilisation de la force ; la base de celle-ci est fournie dans l’article 42.

Le veto

La question la plus controversée discutée à Dumbarton Oaks, et plus tard à San Francisco, était la question du veto. En termes techniques, le veto se trouve à l’article 27 (3) de la Charte :

« Les décisions du Conseil de sécurité sur toutes les autres questions sont prises par un vote affirmatif de neuf membres, y compris les voix concordantes des membres permanents… »

En termes simples, le droit de veto permet à tout membre permanent d’opposer un veto négatif pour bloquer une résolution du Conseil.

Le veto a été conçu pour agir comme une sauvegarde efficace des intérêts des Cinq permanents (P-5). En effet, les membres permanents pouvaient exercer le droit de veto pour protéger leurs propres intérêts ou ceux d’un allié ou d’un mandataire ; ils pouvaient le faire chaque fois qu’ils estimaient que le Conseil empiétait sur leur « espace ». Bien que le veto puisse entraîner la paralysie, il remplit également une fonction utile. Cette fonction est connue sous le nom de fonction de concert. En instituant le veto, l’ONU s’assurait virtuellement de la participation de toutes les grandes puissances. Et c’est ainsi que le monde s’est retrouvé devant un choix cornélien à San Francisco en 1945, entre « une organisation avec le privilège des grandes puissances » et « pas d’organisation du tout ».

Le veto permet aux membres permanents de gérer leurs interactions au regard de leurs intérêts. Lorsqu’ils sont tous d’accord, une action peut être entreprise. Lorsqu’ils ne sont pas d’accord, l’action peut être bloquée. Les zones de discorde sont donc évitées et les grandes puissances sont séparées, ce qui permet d’éviter efficacement une confrontation directe.

Activités du Conseil

Les processus de réponse envisagés du Conseil ont été supprimés, par pur souci de praticité, et le Conseil a commencé à fonctionner de manière très différente de ce qui avait été imaginé au départ. Au cours de ses premières années d’existence, le Conseil a traité les « questions » de l’Espagne, de la Grèce, de la Trieste libre, de l’Iran, de l’Indonésie et de l’Inde-Pakistan, avant de s’attaquer à la question palestinienne, désormais inamovible, à la crise de Suez, au Congo, à Chypre et, plus tard, au Sud-Ouest de l’Afrique. Pour traiter ces questions, le Conseil a eu recours à des observateurs militaires et, plus tard, à des casques bleus d’interposition, ainsi qu’à des commissions d’enquête ; le Conseil est même allé jusqu’à établir un protectorat international connu sous le nom de Territoire libre de Trieste et a déployé une force de l’ONU au Congo.

Depuis la fin de la guerre froide, le Conseil, auparavant sous-utilisé, est devenu hyperactif – traitant de multiples situations sur quatre continents. Au cours des années 1990, le Conseil a commencé à intervenir dans une série particulièrement traumatisante et complexe de conflits internes.

Le Conseil a lancé des missions d’assistance efficaces au Salvador, en Namibie, au Mozambique et une mission d’administration transitoire plus ambitieuse au Cambodge (qui a été relativement efficace). Encouragés par ces résultats positifs, les États membres, qui nourrissaient des attentes accrues, sont devenus de plus en plus ambitieux. Ils ont rapidement déployé un grand nombre de soldats de la paix en Somalie et dans l’ex-Yougoslavie pour contribuer à l’acheminement de l’aide humanitaire. Le fondement conceptuel sur lequel reposaient les missions était défectueux et les deux opérations se sont finalement révélées inefficaces. Le repli soudain (réduction du nombre de missions autorisées) des opérations de maintien de la paix des Nations unies après le retrait précipité de la mission des Nations unies en Somalie (ONUSOM II) a entraîné, en partie, l’effondrement de la mission des Nations unies pour l’assistance au Rwanda (MINUAR). L’incapacité du Conseil de sécurité à stopper le génocide au Rwanda est certainement son échec suprême.

Aujourd’hui, le Conseil répond généralement à trois types de situations : (1) la prolifération des armes chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires ; (2) les conflits internationaux ; et (3) les conflits intra-étatiques. Plus récemment, le Conseil a également développé un (4) agenda transversal et (5) quasi-législatif (tableau 1).

Tableau 1 : Les situations du Conseil de sécurité de l’ONU

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Situations	Description	Exemples
Conflit international	Les conflits internationaux sont des situations de conflits armés violents qui opposent deux ou plusieurs États membres. Habituellement, ces conflits portent sur des questions telles que les différends frontaliers, l’accès aux ressources, les griefs historiques, les intérêts stratégiques opposés ou l’annexion d’un territoire pour des raisons de culture ou d’ethnicité (y compris la protection d’une minorité dans un pays voisin).	Irak-Iran, Irak-Koweït, Arménie-Azerbaïdjan, Bande d’Aouzou (Libye-Tchad), Éthiopie-Érythrée, Israël-Liban
Conflit intra-étatique	Ces types de conflits peuvent impliquer une série d’acteurs – acteurs non étatiques et gouvernements nationaux. Les conflits intra-étatiques sont ancrés dans le tissu complexe de la société d’un pays et généralement définis par des questions d’ethnicité, de sectarisme, d’inégalité économique et d’efficacité du gouvernement.	El Salvador, Cambodge, Sierra Leone, République démocratique du Congo, Soudan du Sud
Prolifération des armes chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires	Le Conseil considère la prolifération des armes comme une menace pour la paix et la sécurité internationales, car ces armes, lorsqu’elles sont déployées, peuvent tuer un grand nombre de personnes. Le Conseil ne considère toutefois pas tous ces programmes d’armement comme des menaces pour la paix et la sécurité internationales.	Iran, Irak, Corée du Nord
Quasi-législatif	Depuis les attaques terroristes américaines du 11 septembre 2001, le Conseil a agi de manière quasi-législative. L’efficacité du Conseil dans sa capacité législative repose sur la mise en œuvre de résolutions législatives par les États membres. Les résolutions 1373 et 1540 relatives au terrorisme et aux armes de destruction massive ont contraint les États à adopter des modifications de leur droit interne comme  » légiféré  » par le Conseil.	Terrorisme, Acteurs non étatiques, Armes de destruction massive
Transversal	Le Conseil a également entrepris des travaux transversaux ou thématiques, en adoptant des résolutions sur la protection des civils dans les conflits armés, les femmes dans la paix, les conflits et les enfants et les conflits armés, et les armes légères.	Protection des civils, Femmes dans la paix et les conflits, Enfants et conflits armés, Armes légères

Au cours des 70 dernières années, le Conseil a développé un ensemble d’instruments (tableau 2) qu’il a utilisés pour répondre à ces situations. Dans un environnement de plus en plus complexe, le Conseil s’est montré remarquablement innovant. Dans le même temps, le Conseil a également commis des maladresses importantes dans l’utilisation de ces instruments et n’a parfois pas su tirer les leçons de ses erreurs passées. Au Rwanda, en Bosnie et en Somalie, le Conseil a adopté des réponses qui se sont avérées par la suite totalement inadéquates. Ces échecs cuisants ont porté atteinte à la crédibilité du Conseil et terni la marque de l’ONU.

Tableau 2 : Les instruments du Conseil de sécurité de l’ONU

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Mesures préventives (y compris le déploiement préventif)

Instrument	Description	Exemple
Maintien de la paix traditionnel	Implique le déploiement de troupes légèrement armées dont la tâche est de surveiller et de rendre compte du respect d’un accord particulier par les parties en conflit, généralement un cessez-le-feu. Une force de maintien de la paix traditionnelle se place entre les parties en conflit. Cela crée une zone tampon séparant les armées des parties, et situe l’opération de l’ONU au milieu en tant que force d’interposition.	Force des Nations unies chargée d’observer le désengagement (FNUOD)
Missions politiques spéciales (MPS)	Les MPS sont des missions non militaires dont l’objectif est confiné. Habituellement, les MSP rendent une assistance limitée aux gouvernements nationaux sur des questions telles que les réformes électorales et de l’état de droit.	Mission de soutien des Nations unies en Libye (UNSMIL)
Maintien de la paix multidimensionnel	Ces interventions combinent des tâches militaires et civiles, qui comprennent généralement : l’organisation, le soutien et la supervision des élections ; les opérations de secours humanitaire, y compris la protection des couloirs d’accès ; la démobilisation, le désarmement et la réintégration (DDR) ; la réforme du secteur de la sécurité (RSS) ; et la promotion des droits de l’homme et de l’État de droit.	Mission de l’Organisation des Nations unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (MONUSCO)
Administrations transitoires	Le style d’intervention le plus étendu, en termes d’empiètement sur la souveraineté nationale, est le modèle de protectorat ou de substitution d’État de l’ONU. Dans ces interventions, l’ONU assume toutes les fonctions administratives civiles de base d’un gouvernement national, y compris le maintien de l’ordre, l’administration du système judiciaire et la reconstruction des infrastructures.	Administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK), Administration transitoire des Nations unies au Timor oriental (ATNUTO)
Consolidation résiduelle de la paix	Il est devenu courant pour le Conseil d’autoriser des transitions entre des opérations de maintien de la paix multidimensionnelles et des bureaux de consolidation de la paix plus petits et à plus long terme. Ces bureaux, remis à l’Assemblée générale et à la Commission de consolidation de la paix, sont conçus pour assurer l’achèvement des tâches résiduelles de consolidation de la paix et pour consolider les gains réalisés en vue d’une paix et d’une stabilité à long terme.	Bureau intégré des Nations unies pour la consolidation de la paix en Sierra Leone (BINUCSIL)
Sanctions économiques globales	L’imposition de sanctions globales peut isoler complètement un pays sur le plan international. En raison de la nature interconnectée du commerce et des échanges internationaux, l’imposition de sanctions économiques peut rapidement mettre à genoux l’économie d’un pays. En outre, les sanctions diplomatiques, l’interdiction des échanges culturels et des rencontres sportives peuvent effectivement empêcher les citoyens d’un pays sanctionné de participer activement et officiellement à la vie mondiale, ce qui ne fait que renforcer le sentiment général d’isolement ressenti dans le pays sanctionné.	Irak (Résolution 661)
Sanctions ciblées (Interdictions de voyage & Gel des avoirs)	Les sanctions ciblées sont conçues pour être plus précises, et sont visées de manière à affecter les finances et/ou les libertés d’un individu, d’une entreprise ou d’une organisation non gouvernementale ciblée. Ce type de pression appliqué spécifiquement aux dirigeants ciblés, affecte personnellement ceux qui prennent les décisions. La logique des sanctions ciblées étant que lorsque les élites politiques sont privées de biens de luxe, de voyages internationaux, de leurs actifs et de l’accès aux finances, elles s’en remettent à leurs intérêts personnels ; et par conséquent abandonnent les politiques déviantes et poursuivent la conformité avec les demandes du Conseil de sécurité.
Sanctions spécifiques aux produits de base	Les sanctions spécifiques aux produits de base sont conçues pour refuser la vente de certains produits de base. Ces types de sanctions sont essentiellement une forme de sanction économique partielle, souvent dirigée vers la rupture ou au moins la réduction des flux de revenus indépendants des fauteurs de troubles et des gouvernements, qui soutiennent le conflit – comprennent le pétrole, les diamants et le bois.	Sierra Leone (diamants), Liberia (bois, diamants et pétrole)
Remonstration (et demande)	Réfère à un appel, une demande du Conseil. Dans le contexte du Conseil, une remontrance est utilisée comme une forme d’influence, soit un léger rappel, soit une demande exécutoire. Une remontrance est une forme de mots, pas plus, qui n’a pas le poids d’une action en soi, mais qui pourrait accompagner une menace (c’est-à-dire une menace spécifique ou non de mesures au titre de l’article 41) pour en faire comprendre la signification.
	Les embargos sur les armes	Les embargos sur les armes sont le plus favorisé des outils de sanctions utilisés par le Conseil. Ces embargos sont conçus pour refuser ou restreindre la disponibilité des armes. Le raisonnement étant que la limitation de l’accès à de nouvelles armes et munitions limitera le conflit lui-même.
Peacemaking	Comprend l’utilisation d’outils tels que la diplomatie et la médiation pour mettre fin à un conflit. Le Conseil initie, ou plus souvent soutient, les efforts de rétablissement de la paix en vertu du chapitre VI de la Charte. L’article 33 décrit les moyens possibles pour encourager la paix – négociation, enquête, conciliation, arbitrage, règlement judiciaire, rapport à des organismes ou arrangements régionaux.
Actions pénales internationales (y compris les tribunaux pénaux internationaux et les renvois à la Cour pénale internationale)	Ces dernières années, le Conseil s’est engagé activement dans la poursuite de la justice internationale par la création de tribunaux pénaux internationaux ad hoc (Yougoslavie et Rwanda), de tribunaux hybrides spéciaux (Sierra Leone et Liban) et de renvois (Darfour et Libye) à la Cour pénale internationale (CPI).	Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, Saisine de la CPI pour la Libye
L’objectif de la prévention est simple : empêcher le déclenchement initial d’un conflit armé ou l’escalade d’un conflit déjà existant. Le Conseil de sécurité étant réactionnaire, il est cependant rare qu’il agisse avant les faits. Le seul exemple de déploiement préventif est la Force de déploiement préventif de l’ONU, qui a été déployée avec pour mandat d’empêcher la propagation du conflit des Balkans en Macédoine.	Force de déploiement préventif des Nations unies (UNPREDEP)
Force multinationale (FMN) et autorisation d’une force à nation unique	Selon ce modèle, le Conseil, en tant qu’autorité légitime en matière de politique internationale, habiliterait un acteur régional ou un groupe de nations à entreprendre la mise en œuvre d’un mandat spécifique fixé par le Conseil. Les FMN ont souvent été utilisées comme mesures palliatives, car les États membres ont tendance à limiter leur implication dans les situations complexes et à déployer des opérations peu risquées avec des mandats étroits et temporisés.	Opération Alba (Italie), INTERFET (dirigée par l’Australie), EUFOR Artemis, Opération Serval (France)
Coalitions de la volonté	Le Conseil, essentiellement, délivre la licence pour le recours à la force, en tant que donneur de licence légitime. Le Conseil peut imposer des conditions sur l’objectif et les paramètres de son utilisation, larges ou limitées.	Guerre de Corée Guerre du Golfe

Alors que la crise en Syrie entre dans sa troisième année, le Conseil est à nouveau accusé d’être incapable de supprimer les différentes menaces à la paix et à la sécurité internationales, qui assaillent le monde. Cette situation a conduit de nombreux détracteurs à qualifier le Conseil d’inefficace. Au cœur de cette critique se trouve l’idée que le Conseil « n’a pas réussi à agir rapidement et efficacement pour contenir les crises internationales ». Ces critiques sont toutes valables. Le Conseil est certainement hyperactif, réactif, sélectif et imparfait. Mais il reste toujours le forum de référence en temps de crise, et il est probable qu’il le restera à l’avenir.