Le dix-septième amendement

Alors que de nombreux amendements constitutionnels ont ajouté aux droits détenus par les Américains, changé l’équilibre des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les États, ou modifié les élections du président, la structure du Congrès dans la Constitution écrite a à peine été touchée depuis 1791. Le seul amendement constitutionnel à le faire de manière substantielle est le dix-septième amendement, qui a retiré aux législatures des États le pouvoir de choisir les sénateurs américains et a donné ce pouvoir directement aux électeurs de chaque État.

Selon James Madison, donner aux législatures des États le pouvoir de choisir les sénateurs offrait un « double avantage », à la fois « favorisant une nomination sélective, et de donner aux gouvernements des États une agence dans la formation du gouvernement fédéral qui doit garantir l’autorité du premier. » Le Fédéraliste n° 62. George Mason soutenait que la sélection législative des États donnait à ces derniers le pouvoir de se défendre contre le gouvernement fédéral. Wendell Pierce soutenait que le contraste entre un Sénat nommé par la législation des États et une Chambre élue par le peuple augmenterait les types d’intérêts représentés au sein du gouvernement fédéral. En exigeant le consentement de deux circonscriptions différentes pour toute législation – les représentants du peuple à la Chambre et les législatures d’État au Sénat – la composition du Sénat était considérée comme essentielle au système de bicamérisme, qui exigerait « l’assentiment de deux corps distincts dans les schémas d’usurpation ou de perfidie. »

La question de savoir si la nomination des législateurs d’État a été incluse dans la Constitution pour protéger les gouvernements des États, cependant, est un sujet de controverse. Le juriste contemporain Terry Smith soutient qu’il s’agissait simplement du résultat de l’intersection de deux autres objectifs, le Grand Compromis donnant aux États des votes à pondération égale au Sénat et le désir de limiter la représentation populaire.

D’une manière ou d’une autre, les législatures des États n’ont pas reçu d’autres pouvoirs qui auraient pu leur permettre de contrôler plus directement les sénateurs, comme le pouvoir de rappeler les sénateurs ou de leur donner des instructions sur la façon de voter. Par conséquent, des spécialistes comme William Riker et Larry Kramer ont soutenu que les législatures des États n’exerçaient que peu de contrôle sur les sénateurs à un moment donné, bien que des travaux plus récents de Todd Zywicki aient soutenu que cette affirmation était exagérée et que le contrôle législatif des États avait un effet substantiel sur le fonctionnement du Sénat. (Voir l’explication individuelle de Todd Zywicki sur le dix-septième amendement.)

Cependant, à partir des années 1830 environ, puis de façon plus spectaculaire après la guerre de Sécession, la vision qu’avaient les Fondateurs – dans laquelle les législatures des États délibéreraient sur la sélection des sénateurs – a commencé à s’effilocher. Tout d’abord, les politiciens qui cherchaient à obtenir un siège au Sénat ont commencé à faire campagne pour les candidats aux élections législatives des États dans le cadre d’un processus connu sous le nom de « démarchage public ». En conséquence, les courses législatives des États sont devenues secondaires par rapport aux courses au Sénat. L’exemple le plus célèbre de ce phénomène est la course au Sénat dans l’Illinois en 1858, dans laquelle Abraham Lincoln a affronté Stephen Douglass alors qu’aucun des deux n’était inscrit sur le bulletin de vote. Dans les années 1890, de nombreux États ont commencé à organiser des primaires directes pour le Sénat, réduisant ainsi le degré d’influence des législatures des États sur la sélection. Certains États sont allés plus loin et ont commencé à utiliser un système connu sous le nom de « système de l’Oregon », en vertu duquel les candidats aux élections législatives des États étaient tenus d’indiquer sur le bulletin de vote s’ils acceptaient de respecter les résultats d’une élection directe formellement non contraignante pour le poste de sénateur des États-Unis. En 1908, vingt-huit des quarante-cinq États utilisaient le système de l’Oregon ou une autre forme d’élection directe.

La poussée pour le dix-septième amendement s’est produite à la fois dans les législatures des États et à la Chambre des représentants. Entre 1890 et 1905, trente et une législatures d’État ont adopté des résolutions demandant soit au Congrès d’adopter un amendement prévoyant l’élection directe des sénateurs, soit de tenir une conférence avec d’autres États pour travailler sur un tel amendement, soit d’organiser une convention constitutionnelle de sorte que l’élection directe du sénateur puisse être incluse dans une Constitution nouvellement rédigée. Les amendements à la Constitution prévoyant des élections directes ont été adoptés par la Chambre à chaque session entre 1893 et 1912.

Mais plusieurs sénateurs influents ont réussi à repousser l’amendement pendant plus de deux décennies. Leur effort a été aidé par la décision de lier l’amendement à un effort controversé visant à retirer au Congrès le pouvoir d’adopter des règles régissant les élections fédérales en vertu de la clause sur les élections de l’article I. Finalement, cependant, les questions ont été divisées et il a passé les deux chambres en 1912 et a été ratifié par les États en 1913.

Les arguments en faveur du dix-septième amendement sonnaient en faveur de la démocratie directe, du problème des législatures d’État suspendues et de la libération du Sénat de l’influence des législatures d’État corrompues. Le mouvement progressiste qui a poussé le dix-septième amendement a soutenu d’autres changements constitutionnels aux niveaux fédéral, étatique et local, comme l’initiative et le référendum, les élections non partisanes et les législatures monocamérales (bien qu’il n’y ait jamais eu d’effort majeur pour prévoir l’élection démocratique des juges fédéraux).

Le dix-septième amendement était considéré comme faisant partie d’un effort plus large pour contourner le contrôle que les partis, les machines et les intérêts spéciaux avaient sur les législatures étatiques. (Ironiquement, cependant, les machines des partis des grandes villes ont soutenu le dix-septième amendement, en grande partie parce que la répartition législative des États donnait une plus grande représentation aux zones rurales en raison des décisions de district en l’absence de « une personne, un vote » et parce que les villes contrôlées par les machines pouvaient plus facilement mobiliser les électeurs. De nombreux grands intérêts spéciaux l’ont également soutenu). William Randolph Hearst a engagé le célèbre journaliste muckraking David Graham Phillips pour écrire un article intitulé « La trahison du Sénat », qui a joué un rôle majeur dans les débats sur le dix-septième amendement. La perception populaire selon laquelle les sièges au Sénat pouvaient être achetés dans les coulisses des législatures d’État a alimenté le soutien aux élections directes. En outre, plusieurs sièges du Sénat sont restés ouverts pendant des années lorsque les législatures d’État ne pouvaient pas se mettre d’accord sur un choix, bien que l’importance de cela soit quelque peu discutable et soit attribuable à une loi fédérale qui exigeait que les sénateurs soient élus par une majorité de législateurs d’État, et non une pluralité, dans les législatures d’État, une exigence qui n’a notamment pas été incluse pour les élections populaires dans le Dix-septième amendement.

En outre, les partisans de l’amendement ont fait valoir que les courses pour le Sénat ont submergé l’intérêt pour les questions d’État dans les courses législatives d’État, réduisant la responsabilité des législatures d’État sur toute question autre que l’identité des sénateurs. (Voir l’explication individuelle de David Schleicher sur le dix-septième amendement.)

Lorsque le dix-septième amendement a finalement été adopté, il était sauvagement populaire. Ces dernières années, cependant, le dix-septième amendement a fait l’objet de certaines critiques de la part de conservateurs comme le juge Antonin Scalia, le chroniqueur George Will et une foule de républicains au Congrès pour avoir retiré un pouvoir important aux législatures des États. En outre, les implications de l’amendement – en particulier son effet sur les nominations à la suite de vacances – sont devenues l’objet d’une certaine contestation.

Mais malgré cela, le changement opéré par le dix-septième amendement semble assez sûr et reste le seul changement majeur de la structure du Congrès.