Le processus de paix en Irlande du Nord
L’Irlande du Nord, une région du Royaume-Uni longtemps contestée, a connu des décennies de conflit entre la fin des années 1960 et la fin des années 1990 qui ont fait plus de 3 500 morts. Cette période, connue sous le nom de « Troubles », a largement opposé les protestants, historiquement dominants, à la minorité catholique. Un accord de paix conclu en avril 1998 a créé un gouvernement de partage du pouvoir qui comprenait des forces politiques alignées sur les groupes armés.
Vingt ans plus tard, la majeure partie de l’accord de Belfast – généralement appelé accord du Vendredi saint – a été mise en œuvre. Bien que des groupes paramilitaires existent toujours, ils ont pour la plupart désarmé et, dans une large mesure, la violence a cessé. Cependant, les tensions sectaires perdurent, et le départ du Royaume-Uni de l’Union européenne complique les dispositions frontalières de l’Irlande du Nord, jetant le doute sur son avenir.
Qu’est-ce qui a motivé le conflit en Irlande du Nord ?
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La période moderne de conflit en Irlande du Nord a commencé à la fin des années 1960 et a duré plus de trois décennies. Ce qui a commencé comme un mouvement de défense des droits civiques – des catholiques protestant contre ce qu’ils considéraient comme une discrimination de la part du gouvernement d’Irlande du Nord dominé par les protestants – a dégénéré en violence, avec l’implication de groupes paramilitaires des deux côtés et l’arrivée en 1969 de l’armée britannique.
Le conflit a opposé des loyalistes majoritairement protestants, qui voulaient continuer à faire partie du Royaume-Uni, à des républicains majoritairement catholiques, qui souhaitaient s’unir à la République d’Irlande. Les unionistes protestants et les nationalistes catholiques partageaient les objectifs de leurs communautés respectives mais avaient tendance à éviter la violence.
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Qu’est-ce que l’accord du Vendredi saint ?
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Réalisé en 1998, l’accord du Vendredi saint a fourni un cadre pour un règlement politique en Irlande du Nord centré sur le partage du pouvoir entre les unionistes et les nationalistes. Il a été signé par les gouvernements britannique et irlandais, ainsi que par quatre des principaux partis politiques d’Irlande du Nord : Sinn Fein, le parti unioniste d’Ulster, le parti social-démocrate et travailliste, et le parti de l’Alliance. Parmi les principaux partis, seul le parti unioniste démocratique (DUP) s’est abstenu. Si l’accord a confirmé que l’Irlande du Nord fait partie du Royaume-Uni, il stipule que l’Irlande pourrait être unie si cela était soutenu lors d’un vote par des majorités en Irlande du Nord et en République d’Irlande.
L’accord prévoyait la dévolution de l’autorité sur certains domaines politiques du Parlement britannique à une assemblée nouvellement créée à Belfast, et il a ouvert la voie aux groupes paramilitaires pour qu’ils abandonnent leurs armes et rejoignent le processus politique. Cela a contribué à une forte réduction de la violence, et le nombre annuel de décès liés au conflit, qui a culminé à 480 en 1972, est tombé à un seul chiffre ces dernières années.
Quelle est la structure de gouvernement de l’Irlande du Nord ?
Le gouvernement d’Irlande du Nord est composé de deux organes principaux, tous deux basés au domaine de Stormont à Belfast.
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Législature. Une assemblée de quatre-vingt-dix membres, élue par le peuple, légifère sur des questions telles que la santé, l’éducation et l’agriculture. L’assemblée a besoin du soutien des unionistes et des nationalistes pour prendre des décisions importantes, ce qui garantit qu’aucun des deux ne peut dominer.
Exécutif. Un exécutif de type cabinet administre le gouvernement. Il est présidé par un premier ministre et un vice-premier ministre, un de chaque tradition principale. Jusqu’à présent, le premier ministre a toujours été un unioniste et le vice-premier ministre un nationaliste ou un républicain.
L’accord du Vendredi saint a-t-il été un succès ?
La méfiance entre les factions a persisté pendant des années après l’accord. Les joutes politiques sur la dévolution – le transfert de la police, de la justice et d’autres pouvoirs de Londres à Belfast – et le démantèlement des armes des groupes paramilitaires ont entravé la mise en œuvre de l’accord du Vendredi saint. Alors que Londres a dévolu des pouvoirs locaux à la fin de 1999, l’agitation politique en Irlande du Nord l’a incité à réimposer le régime direct en 2000, puis en 2002. Londres n’a rétabli le gouvernement dévolu qu’en 2007, avec l’accord de St Andrews, signé par les gouvernements britannique et irlandais et les principaux partis d’Irlande du Nord. À cette époque, le DUP était le plus grand parti unioniste et le Sinn Fein le plus grand parmi les nationalistes et les républicains.
Une autre étape importante a été franchie en 2010 avec l’accord de Hillsborough, dans lequel le Sinn Fein et le DUP se sont finalement mis d’accord sur les termes de la dévolution des fonctions de police et de justice, ainsi que sur une feuille de route pour la gestion des défilés sectaires. Au milieu des années 2010, les institutions politiques envisagées dans l’accord du Vendredi saint fonctionnaient généralement bien, puisque des partis aux opinions radicalement différentes servaient ensemble au sein du gouvernement.
Quel est le statut du gouvernement d’Irlande du Nord ?
La relative stabilité politique à Belfast a commencé à s’effilocher en 2017, lorsqu’un scandale énergétique a précipité la démission de Martin McGuinness, du Sinn Fein, en tant que vice-premier ministre. Cela a provoqué l’effondrement de l’exécutif et a conduit à de nouvelles élections pour l’assemblée en mars 2017. Le DUP est resté le plus grand parti, mais son avantage sur le Sinn Fein est tombé à un seul siège, un résultat révélateur des changements démographiques de l’Irlande du Nord : lors du dernier recensement, en 2011, la communauté catholique minoritaire était passée à 45 % de la population, tandis que les protestants n’étaient plus majoritaires, à 48 %. L’impasse a également mis en lumière de profondes divisions sur le Brexit, auquel le DUP unioniste était favorable et le Sinn Fein, ainsi que d’autres grands partis, s’opposaient.
Le DUP et le Sinn Fein ont été incapables de résoudre leurs différends pendant près de trois ans, laissant l’Irlande du Nord sans gouvernement local jusqu’au début de 2020. Sous la pression d’un compromis ou d’une nouvelle série d’élections – et avec le DUP mis à l’écart du gouvernement britannique après une victoire électorale écrasante du Parti conservateur du Premier ministre Boris Johnson en décembre 2019 – les deux partis ont conclu un accord qui a rouvert Stormont le 11 janvier 2020.
Dans un compromis majeur, les partis ont accepté des mesures visant à promouvoir la langue irlandaise, ce à quoi les unionistes s’opposent depuis longtemps, craignant que cela n’élève la culture nationaliste et républicaine au détriment de la leur. En contrepartie, l’accord contient des dispositions visant à promouvoir l’Ulster-Scots, traditionnellement parlé par les descendants des protestants venus d’Écosse en Irlande du Nord. Les négociations ont également progressé grâce aux promesses de Dublin et de Londres de financer davantage les hôpitaux, les écoles et les autres services sociaux d’Irlande du Nord.
Composé des cinq principaux partis politiques d’Irlande du Nord, l’exécutif renaissant est dirigé par la Première ministre Arlene Foster (DUP) et la vice-Première ministre Michelle O’Neill (Sinn Fein), nouvellement nommée. C’est la première fois que deux femmes dirigent le gouvernement décentralisé.
Quels défis restent à relever ?
Les dirigeants restaurés de l’Irlande du Nord doivent relever des défis difficiles pour fournir des services de base ainsi que pour faire face aux divisions sectaires. L’une des tâches les plus urgentes consiste à améliorer les services de santé, qui se sont enfoncés davantage dans la crise après l’effondrement du gouvernement local. Fin 2019, quelque trois cent mille personnes – soit environ un sixième de la population – figuraient sur des listes d’attente pour des soins de santé, et les infirmières et autres personnels se sont mis en grève en décembre de la même année pour protester contre des salaires inférieurs à ceux du reste du Royaume-Uni. En février 2020, de nombreux syndicats de la santé avaient conclu des accords avec le gouvernement pour une augmentation des salaires et d’autres revendications, bien que la question de savoir si le secteur de la santé est sur une voie durable reste ouverte.
En attendant, les divisions sectaires restent proéminentes. Moins de 10 % des élèves d’Irlande du Nord fréquentent des écoles religieusement intégrées, ou qui ne sont pas principalement associées à une seule foi. Les interactions sociales entre les deux principales communautés religieuses restent limitées. Des dizaines de murs dits de paix divisent les quartiers protestants et catholiques.
Les dirigeants restaurés de l’Irlande du Nord sont confrontés à des défis difficiles pour fournir des services de base ainsi que pour s’attaquer aux divisions sectaires.
D’autres problèmes de longue date continuent de provoquer des frictions. Les défilés et les marches – organisés principalement mais pas exclusivement par des groupes protestants – ont souvent des sous-entendus fortement sectaires. Il en va de même pour les drapeaux et les emblèmes, arborés par toutes les parties sur les lampadaires et les bâtiments. En outre, les dirigeants d’Irlande du Nord n’ont jamais élaboré une approche globale de l’héritage des violences passées, comme l’ont fait d’autres sociétés post-conflit. Les efforts pour poursuivre les responsables de meurtres et pour mener d’autres initiatives ont été inégaux, ce qui, selon les analystes, a entravé la réconciliation.
Ces questions – défilés, drapeaux et héritage du passé – ont fait l’objet de négociations en 2013 présidées par Richard N. Haass, président du Council on Foreign Relations, et Meghan L. O’Sullivan, professeur à la Harvard Kennedy School et désormais membre du conseil d’administration du CFR. Les pourparlers, qui ont impliqué les cinq principaux partis politiques, n’ont pas abouti à un accord, bien que nombre des propositions – notamment la création d’une unité d’enquêtes historiques pour examiner les décès non élucidés pendant le conflit et d’une commission pour aider les victimes à obtenir des informations sur la mort de leurs proches – aient constitué une grande partie de l’accord de Stormont House, conclu en 2014.
Après des années d’immobilisme, le gouvernement britannique s’est engagé à mettre en œuvre les institutions liées à l’héritage décrites dans l’accord de 2014 dans le cadre de l’accord de janvier 2020 visant à restaurer Stormont. Cependant, l’incertitude persiste, notamment en ce qui concerne la façon dont le gouvernement de Johnson traitera les enquêtes sur les anciens membres des services de sécurité britanniques concernant leurs actions dans le conflit en Irlande du Nord.
Comment le Brexit affectera-t-il l’Irlande du Nord ?
Une majorité de la population nord-irlandaise – près de 56 % – a voté pour que le Royaume-Uni reste dans l’UE. Le DUP était le seul parmi les principaux partis d’Irlande du Nord à soutenir le Brexit. Un montant important de financement direct est en jeu : depuis 1995, l’UE a fourni à l’Irlande du Nord plus d’un milliard d’euros par an pour des programmes de consolidation de la paix et de réconciliation. Malgré le Brexit, le programme de financement actuel devrait durer jusqu’à la fin de 2021, avec un budget de 270 millions d’euros.
La question la plus litigieuse a été la frontière entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande. La frontière, qui était fortement militarisée pendant le conflit, est depuis devenue essentiellement invisible, les personnes et les biens la traversant librement. Cela a été possible en grande partie parce que l’Irlande et le Royaume-Uni faisaient partie du marché unique de l’UE, l’ensemble commun de réglementations qui permet la libre circulation des biens, des services, des personnes et de l’argent au sein du bloc.
L’Irlande du Nord et le reste du Royaume-Uni ayant officiellement quitté l’UE en janvier 2020, cela va changer. Tout au long des négociations du Brexit, les responsables de l’UE, de l’Irlande et du Royaume-Uni ont tous cherché à éviter le retour d’une frontière dure, craignant que les points de contrôle ne compliquent les échanges, ne ravivent les tensions entre les communautés et n’ouvrent la porte à un regain de violence. Pourtant, l’engagement de Londres à quitter le marché unique et l’union douanière de l’UE a rendu inévitable une certaine forme de contrôles frontaliers.
La question la plus controversée a été la frontière de l’Irlande du Nord avec la République d’Irlande.
L’accord final de retrait entre l’UE et le Royaume-Uni a réglé une solution compliquée à cet épineux problème. Selon les dispositions prévues, l’Irlande du Nord quitterait, comme le reste du Royaume-Uni, l’union douanière de l’UE, base des tarifs communs sur toutes les marchandises entrant dans le bloc. Toutefois, les contrôles douaniers nécessaires n’auraient pas lieu à la frontière avec la République d’Irlande, mais plutôt entre l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne, ce qui reviendrait à créer une nouvelle frontière en mer d’Irlande. Dans le même temps, l’Irlande du Nord – mais pas le reste du Royaume-Uni – continuerait à suivre un grand nombre de réglementations du marché unique de l’UE, ce qui permettrait à la frontière terrestre avec l’Irlande de rester ouverte. Cet arrangement est également favorisé par un accord Irlande-Royaume-Uni distinct qui permet la libre circulation des personnes entre les deux pays.
Ce résultat a soulevé l’ire des unionistes d’Irlande du Nord, qui craignent toute distinction entre leur région et le reste du Royaume-Uni. Le gouvernement Johnson cherche à minimiser une telle distinction, mais l’ampleur des perturbations sur l’économie et la politique de l’Irlande du Nord reste à voir.
Les derniers détails de la relation économique du Royaume-Uni avec l’UE – y compris son degré d’imbrication avec le marché unique européen – sont encore en cours d’élaboration dans les négociations commerciales. Bruxelles et Londres ont jusqu’au 31 décembre 2020 pour achever ces négociations. D’ici là, le Royaume-Uni, y compris l’Irlande du Nord, continue de faire partie du marché unique et de l’union douanière.
Quel est l’avenir du processus de paix ?
Certains observateurs craignent que le départ du Royaume-Uni de l’UE ne menace l’accord du Vendredi saint ; ils incluent Tony Blair, le Premier ministre britannique qui a présidé à l’accord. Le premier ministre irlandais, Leo Varadkar, s’en est fait l’écho en mars 2018, affirmant que le Brexit « menace de creuser un fossé entre la Grande-Bretagne et l’Irlande, entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande, et potentiellement entre les deux communautés d’Irlande du Nord. » (Varadkar a annoncé sa démission après que son parti a subi des pertes lors des élections législatives irlandaises de février 2020). Les dirigeants du Sinn Fein ont qualifié le Brexit de « menace la plus grave de l’histoire du processus de paix »
C’est parce que l’Accord du Vendredi saint a établi des arrangements complexes entre les différentes parties. Les trois volets du pacte ont créé un réseau d’institutions pour gouverner l’Irlande du Nord (volet un), réunir les dirigeants d’Irlande du Nord avec ceux d’Irlande (volet deux, ou coopération Nord-Sud), et réunir les dirigeants de tout le Royaume-Uni et de l’Irlande (volet trois, ou coopération Est-Ouest). Il existe actuellement plus de 140 domaines de coopération transfrontalière entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande, notamment en matière de services de soins de santé, d’infrastructures énergétiques et de police. De nombreux experts et dirigeants politiques craignent que toute perturbation de cette coopération ne mine la confiance dans l’accord et donc les bases de la paix en Irlande du Nord.
Bien que le Premier ministre Johnson et les dirigeants irlandais se soient engagés à protéger l’accord du Vendredi saint, certains partisans du Brexit ont saisi l’occasion pour critiquer les institutions de partage du pouvoir de l’accord, arguant que le pacte est dépassé. Certains membres du DUP, qui s’est opposé à l’accord en 1998, ont également remis en question les arrangements qu’il a établis.
Dans le même temps, les élections de février 2020 en République d’Irlande laissent présager un changement de climat politique, avec des implications imprévisibles pour l’île. Outre la défaite du Fine Gael, le parti centriste de Varadkar, ces élections ont vu la montée spectaculaire du Sinn Fein républicain, qui a remporté le plus de voix et a étendu ses sièges au parlement de vingt-deux à trente-sept. Cependant, aucun parti n’ayant obtenu une majorité absolue et les deux principaux partis centristes excluant d’entrer dans un gouvernement avec le Sinn Fein, les pourparlers de coalition risquent d’être houleux.
Peut-être la question ultime est-elle de savoir si le Brexit pourrait amener les habitants d’Irlande du Nord à voter pour quitter le Royaume-Uni et rejoindre une Irlande unie, ce que permet l’accord du Vendredi saint. Depuis le vote de 2016 sur le Brexit, les dirigeants nationalistes et républicains d’Irlande du Nord ont appelé à un référendum. Cela nécessiterait l’approbation de Londres, ainsi qu’un vote séparé en République d’Irlande. Le Sinn Fein a déclaré qu’il refuserait de rejoindre tout gouvernement qui ne commencerait pas à organiser un tel référendum, et son succès électoral a carrément mis cette possibilité en avant.
Diana Roy a contribué à ce rapport.