Qu’est-ce qu’un fonctionnaire ?

La constitution (non écrite) du Royaume-Uni reconnaît trois bases de pouvoir indépendantes au sein du gouvernement central :

• Parlement,
• Exécutif, et
• Justice

(Les médias et les journalistes sont souvent désignés comme le quatrième pouvoir. Il s’agit d’une référence aux trois états historiques : la noblesse, le clergé et le  » troisième état  » – tous les autres. Les évêques et certains membres de la noblesse héréditaire continuent même aujourd’hui à siéger à la Chambre des Lords, la deuxième chambre du Parlement britannique).

L’exécutif = ministres du gouvernement et fonctionnaires.

Les juges, les magistrats et les personnes employées par le Parlement ne sont donc pas des fonctionnaires. La police, les forces armées et les personnes employées par le Service national de santé et par les autorités locales ne le sont pas non plus.

En plus de détails…

Les fonctionnaires sont ceux qui sont employés par  » la Couronne « .

La « Couronne » remplit le même rôle au niveau national que « l’État » sur le plan international. L’exécutif (le gouvernement en place) représente la Couronne/l’État. La Couronne et l’État perdurent ; les gouvernements vont et viennent. La « Couronne », à cette fin du moins, n’inclut pas Sa Majesté elle-même – les personnes employées par le monarque ne sont donc pas des fonctionnaires.

Les fonctionnaires sont généralement – mais pas toujours – en pratique employés par des « ministres de la Couronne » – ainsi, la plupart des fonctionnaires travaillent dans des ministères et sont donc employés par des ministres du gouvernement.

Le Parlement est tout à fait distinct de la Couronne, de sorte que ceux qui sont employés par le Parlement ne sont pas non plus des fonctionnaires.

Et ceux qui sont employés par d’autres organismes publics – comme les autorités locales, le NHS, les services de police et la BBC – ne sont pas non plus des fonctionnaires. En effet, seul 1 fonctionnaire britannique sur 12 est classé comme fonctionnaire.

Cette note examine donc de manière assez détaillée les différents types d’organismes publics et se demande s’ils emploient des fonctionnaires. Comme vous le verrez dans les notes suivantes, il existe de nombreux types d’organismes publics. Il est facile de comprendre pourquoi certains entrent dans une catégorie ou une autre, mais d’autres auraient facilement pu être créés, et donc catégorisés, d’une manière différente, et leur statut doit plus à un accident historique qu’à une conception intelligente. Les personnes intéressées par plus de détails devraient lire l’excellent document d’information  » Public Bodies  » de la Bibliothèque de la Chambre des communes.

Suivre ce lien pour une analyse du nombre de fonctionnaires à la fois dans le temps et en tant que proportion de la fonction publique au sens large.

Voir la note 2 ci-dessous pour quelques informations sur le pouvoir de prérogative de la Couronne.

Les personnes employées par le Parlement

Cette première catégorie d’organismes publics comprend le Parlement lui-même, et les organismes qui rendent compte directement au Parlement, notamment le National Audit Office, le Médiateur parlementaire et la Commission électorale. Constitutionnellement, les employés de ces organismes ne sont pas des serviteurs de la Couronne et ils ne sont donc pas des fonctionnaires.

Les fonctionnaires

La deuxième catégorie d’organisme public est composée principalement de ceux qui travaillent pour les ministères qui rendent compte aux ministres (qui sont bien sûr toujours des parlementaires).

Ce site web est écrit pour et sur les fonctionnaires qui travaillent dans ces départements. Une liste des départements ministériels du gouvernement peut être trouvée sur le site du Cabinet Office, et une liste (en 2014) se trouve à la fin de cette note.

Les fonctionnaires étant employés par la Couronne, et non par des départements individuels, ils peuvent être transférés d’un département à l’autre sans formalité et sans perdre leurs droits en matière d’emploi. Cela permet non seulement de faciliter la libre circulation du personnel entre les départements, mais aussi de faciliter grandement les réorganisations au sein du gouvernement central. Il est en effet assez courant qu’un grand nombre de fonctionnaires se retrouvent à travailler pour un tout autre ministère avec seulement quelques heures de préavis.

Les conseillers spéciaux sont des personnes nommées par le pouvoir politique qui sont employées par les départements ministériels du gouvernement à des conditions spéciales. Ils restent toutefois des fonctionnaires. (Suivez ce lien pour plus d’informations sur les conseillers spéciaux.)

De nombreux départements ministériels ont transformé certaines parties d’eux-mêmes en …

…. Agences exécutives

Il existe environ 45 de ces organismes (tels que HM Passport Office, Met Office, DVLA, Public Health England, et Companies House) qui, constitutionnellement, restent une partie intégrante de leur ministère de tutelle. Cependant, ils mettent généralement en œuvre des politiques établies et il est donc logique qu’ils soient gérés de manière semi-indépendante par rapport au siège de leur ministère. La plupart des députés qui souhaitent soulever des questions de circonscription avec ces agences se contentent de correspondre directement avec leurs directeurs généraux, plutôt que de passer par des intermédiaires ministériels.
Mais des problèmes peuvent survenir lorsqu’une agence utilise (ce qu’elle considère comme) sa liberté de gestion d’une manière qui, selon les ministres, a un impact sur les politiques établies, en particulier dans des domaines hautement politiques comme ceux qui relèvent de la responsabilité du ministère de l’Intérieur. Le service pénitentiaire a donc été transformé en agence exécutive, mais la décision a été annulée lorsque les performances du service ont été critiquées par la suite. Des problèmes sont également apparus à l’Agence des frontières lorsque les responsables de l’Agence ont cherché simultanément (a) à gérer la surveillance d’un nombre toujours croissant de voyageurs et (b) à réduire le personnel en assouplissant les contrôles aux frontières d’une manière qui n’était pas approuvée par les ministres. John Vine, l’inspecteur en chef indépendant de l’Agence, a déclaré dans son rapport de février 2012 que :-

« Dans l’ensemble, j’ai constaté une mauvaise communication, une mauvaise supervision managériale et un manque de clarté quant aux rôles et responsabilités. Il n’existait pas de cadre unique définissant tous les contrôles potentiels de sécurité aux frontières, ceux qui pouvaient être suspendus, dans quelles circonstances et le niveau d’autorité requis au niveau de l’Agence ou du ministère pour le faire. La question fondamentale est de savoir dans quelle mesure l’Agence doit être libre de décider de ses propres priorités opérationnelles. Ce sont des questions importantes qui doivent être examinées afin de définir et de convenir des frontières entre le ministère de l’Intérieur et l’Agence. » (C’est nous qui soulignons)

Cette agence, elle aussi, a été supprimée par la suite.

Plus d’informations sur l’histoire des agences exécutives (également connues sous le nom d’agences Next Steps) peuvent être trouvées ici.

Départements gouvernementaux non ministériels

Certains fonctionnaires ne relèvent pas des ministres mais travaillent pour un certain nombre de départements gouvernementaux non ministériels (NMGD), dont le statut détaillé varie considérablement de l’un à l’autre :-

• Les hauts fonctionnaires de HM Revenue and Customs travaillent en étroite collaboration avec les ministres et ses principales politiques sont fixées chaque année dans la loi de finances. Cependant, ni les ministres ni le Parlement ne peuvent interférer dans les décisions fiscales quotidiennes.
• Le Serious Fraud Office est un autre « service gouvernemental indépendant, opérant sous la superintendance de l’Attorney General » – tout comme le Crown Prosecution Service.
• Mais la plupart des NMGD sont des organismes encore plus indépendants des ministres – comme la Charity Commission, la Competition and Markets Authority, l’Ofsted et les régulateurs économiques (Ofgem, Office of Rail Regulation, etc.). Ces organismes sont des « créatures de la loi », c’est-à-dire qu’ils appliquent une législation qu’ils n’ont pas le pouvoir de modifier. Leur indépendance politique est assurée par le fait qu’ils ont le statut de ministères, mais ne sont responsables que devant le Parlement et les tribunaux. Il n’y a pas de ministre responsable ou superintendant, et leurs budgets sont généralement fixés par le Trésor, et non par le ministère qui les a créés. En outre, ils sont souvent financés par les droits de licence payés par les industries qu’ils réglementent.
• L’Agence des normes alimentaires est un cas particulièrement particulier, car il s’agit d’un NMGD qui a été créé en fusionnant deux grandes parties des ministères de la Santé et de ce qui était alors le ministère de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation. L’objectif était de rassurer le public (après la crise de l’ESB et de la vMCJ) sur le fait que les décisions en matière de sécurité alimentaire seraient à l’avenir prises par un organisme éminent et indépendant, libre de tout contrôle politique. Toutefois, les ministres ont demandé à la FSA de continuer à négocier en leur nom à Bruxelles, plutôt que de recréer des directions politiques parallèles au sein des deux départements d’origine. Mais comme la FSA a été conçue pour retirer la politique de la sécurité alimentaire, elle ne demande pas l’approbation des ministres pour sa position de négociation. En effet, elle accepte la législation européenne au nom du Royaume-Uni, après quoi les ministres se retrouvent à promouvoir et à défendre des politiques (c’est-à-dire à mettre en œuvre la législation européenne qui en résulte) qu’ils n’ont ni influencées ni approuvées. C’est constitutionnellement profondément insatisfaisant, mais peut-être pragmatiquement nécessaire, et peut être un bel exemple de la flexibilité de la constitution non écrite du Royaume-Uni.

Les départements gouvernementaux non ministériels sont répertoriés ci-dessous et sur le site Web du Cabinet Office. Suivez ce lien pour plus d’informations sur les régulateurs et la réglementation.

Un grand nombre de fonctionnaires travaillent également dans les administrations décentralisées en Écosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord. Notez toutefois que les statistiques de la fonction publique britannique excluent généralement les personnes travaillant pour le service diplomatique et la fonction publique d’Irlande du Nord.

Les employés du Health and Safety Executive (HSE) et de la Advisory, Conciliation and Arbitration Commission (ACAS) sont aussi actuellement classés comme fonctionnaires, même si ces deux organismes sont en fait de grands NDPB (voir ci-dessous pour une définition de NDPB).

Autres fonctionnaires

Il existe une grande variété d’autres organismes publics qui n’emploient généralement pas de fonctionnaires (autres que ceux prêtés par les ministères). (Les seules exceptions (comme indiqué ci-dessus) sont le HSE et l’ACAS qui n’ont pas été classés comme des départements gouvernementaux mais dont les employés sont néanmoins considérés comme des fonctionnaires). Les principales catégories sont :-

• Les organismes publics non départementaux (NDPBs), souvent connus sous le nom de Quangos.
• Le service national de santé
• Les forces armées
• Les sociétés publiques
• Les autorités locales

Notes :- Les trois premiers de la liste ci-dessus, ainsi que la fonction publique et ceux qui rendent compte au Parlement et au monarque, sont généralement désignés sous le nom de « gouvernement central ».

L’emploi dans le secteur public s’élevait à 5 442 mille en septembre 2016, composé du gouvernement central 2950, du gouvernement local 2180 et des sociétés publiques 312 mille.

Des informations statistiques supplémentaires sont disponibles ici.

Il existe environ 400 NDPBs (Non-departmental public bodies, plus populairement connus sous le nom de « quangos »:- Quasi Autonomous Non-Government Organisations) et ils peuvent être divisés en quatre catégories principales. Certains sont « exécutifs » et emploient leur propre personnel. Les autres sont « consultatives », ou des tribunaux spécialisés de diverses sortes, ou encore d’autres organismes tels que les commissions de visiteurs de prison et les centres de renvoi des immigrants. Ce graphique de l’IfG montre comment leur nombre a diminué au fil des ans, les ministres étant de plus en plus inquiets de la taille de cette partie du secteur public. (Je n’ai pas vu de chiffres, mais je doute fort que les effectifs des NDPB aient diminué dans une proportion comparable, notamment parce qu’une partie de la réduction des effectifs s’est faite par fusion plutôt que par suppression pure et simple, et qu’il était plus facile de supprimer les petits organismes consultatifs que les grands organismes exécutifs !)

Certains NDPB exécutifs sont des organisations très grandes et/ou puissantes, comme NHS England*, Public Health England, l’Environment Agency et la Financial Conduct Authority, ainsi que les cas particuliers de l’ACAS et du HSE (dont les employés sont des fonctionnaires). Des NDPB consultatifs éminents sont la Boundary Commission et la Low Pay Commission.

(*NHS England est le Commissioning Board qui supervise le National Health Service au sens large au nom du ministère de la Santé.)

Les NDPB sont responsables devant le Parlement (et sont dirigés par des « Accounting Officers ») et entretiennent une relation complexe avec leur ministère de tutelle. Ils ne sont, par définition, pas directement responsables devant les ministres, Et leurs employés (bien que souvent détachés des grands ministères) ne sont pas soumis aux mêmes contraintes que leurs homologues de leur ministère de tutelle. Par exemple, les fonctionnaires de l’Agence pour l’environnement critiqueront les industries polluantes en des termes qui ne seraient pas utilisés par les fonctionnaires des départements ministériels. Cependant, les NDPB sont créés pour accomplir des tâches définies par les ministères qui les parrainent, qui leur allouent des budgets et qui nomment leurs membres. Ils ne sont donc guère totalement indépendants de ces départements.

Les NDPB sont répertoriés sur le site internet du Cabinet Office. Voir notamment Public Bodies 2014 (ou plus récent) et le Public Bodies Data Directory.

Le National Health Service est dans une catégorie à part, en tant qu’énorme organisation du gouvernement central qui dispose d’un large degré d’indépendance, mais qui est par ailleurs constitutionnellement assez similaire aux NDPB. Il n’emploie pas de fonctionnaires, autres que ceux prêtés par exemple par le Dept of Health.

Les forces armées sont un autre grand employeur du gouvernement central de fonctionnaires qui ne sont pas des fonctionnaires.

D’autres fonctionnaires, mais non fonctionnaires, travaillent pour des entreprises publiques telles que la BBC, Channel 4, la Banque d’Angleterre, le régulateur des communications Ofcom, l’Autorité de l’aviation civile, British Nuclear Fuels, et le British Waterways Board, qui gère les canaux, etc.

L’Autorité de régulation prudentielle est un cas particulier dans la mesure où il s’agit d’une société anonyme qui exerce des pouvoirs statutaires et qui est traitée à de nombreuses fins comme faisant partie du gouvernement. L’Autorité est entièrement détenue par la Banque d’Angleterre (elle-même une société publique) et ses employés ne sont pas des fonctionnaires.

Enfin, et non des moindres, un grand nombre de fonctionnaires travaillent pour des autorités locales de différentes formes et tailles, ainsi que dans les services de police.

Il est intéressant de noter que les universités ne sont pas classées comme des organismes publics, du moins à des fins statistiques.

Arms Length Bodies (ALBs)

C’est une description collective des entités pour lesquelles les ministres ont une certaine responsabilité, mais qui ont néanmoins une certaine liberté d’action. Il existe trois types d’ALB :

• Agences exécutives (EAs)
• Départements gouvernementaux non ministériels (NMGDs ou NMDs)
• Organismes publics non ministériels (NDPBs)

Chacun d’entre eux est décrit plus en détail ci-dessus. En général, ceux qui travaillent pour les deux premiers organismes sont des fonctionnaires. Ceux qui travaillent pour les NDPBs ne le sont pas. Mais il y a des exceptions – encore une fois, voir ci-dessus.

Il y a plus d’informations dans le rapport 2016 du Cabinet Office sur les résultats de la révision de la classification.

Autorité statutaire

Tous les organismes publics ont besoin d’une autorité formelle s’ils doivent prendre des décisions qui affectent le public et/ou s’ils doivent dépenser des fonds publics. Et l’argent public ne peut être dépensé qu’avec l’autorité du Parlement.

Les ministres du gouvernement sont nommés par le monarque. Ils dépensent, avec leurs fonctionnaires, l’argent voté par le Parlement.

La plupart des départements gouvernementaux non ministériels et des NDPB exécutifs sont créés par la législation primaire (lois du Parlement) . Leurs activités sont autorisées et limitées par cette législation – et par leurs budgets approuvés annuellement par le Parlement et leur ministère  » parent « . Mais UK Sport, par exemple, a été créé par une charte royale.

Les NDPB consultatifs peuvent être créés de manière informelle car ils n’ont pas de pouvoirs formels ou d’autorité de dépense.

La BBC et la Banque d’Angleterre ont été créées par une charte royale. La plupart des autres entreprises publiques ont été créées par une loi.

Notes

1. Départements gouvernementaux – Détail

En plus du bureau du Premier ministre et du bureau du vice-Premier ministre, il y avait 24 départements ministériels en avril 2014 :

Bureau du procureur général ; Cabinet Office ; Dept for Business, Innovation and Skills ; Dept for Communities and Local Government ; Department for Culture, Media and Sport ; Dept for Education ; Dept for Environment, Food and Rural Affairs ; Dept for International Development ; Dept for Transport ; Dept for Work and Pensions ; Dept of Energy and Climate Change ; Dept of Health ; Foreign and Commonwealth Office ; HM Treasury ; Home Office ; Ministry of Defence ; Ministry of Justice ; Northern Ireland Office ; Office of the Advocate general for Scotland ; Offices of the Leaders of the House of Commons & House of Lords ; Scotland Office ; UK Export Finance ; Wales Office.

Et il y avait 22 départements non ministériels :

La Charity Commission ; la Competition and Markets Authority ; le Crown Prosecution Service ; la Food Standards Agency ; la Forestry Commission ; le Government Actuary’s Department ; le HM Revenue and Customs ; le Land Registry ; le National Savings and Investments ; The National Archives ; National Crime Agency ; Office of Rail Regulation ; Ofgem ; Ofqual ; Ofsted ; Ordnance Survey ; Serious Fraud Office ; Supreme Court ; Treasury Solicitor’s Dept ; UK Statistics Office ; UK Trade & Investment ; Ofwat.

2. La prérogative royale

La Couronne, dans la Common Law britannique, dispose de certains droits et privilèges qui ne peuvent être exercés que par la Couronne. L’un de ces pouvoirs de prérogative est de décider des conditions de service de ses agents – c’est-à-dire des fonctionnaires. Il est inhérent à ce pouvoir que la Couronne peut modifier ces conditions de service sans l’accord de son personnel, quoique – de nos jours – sous réserve d’un contrôle judiciaire.