Il Diciassettesimo Emendamento

Mentre molti emendamenti costituzionali hanno aggiunto diritti agli americani, cambiato l’equilibrio di potere tra il governo federale e gli stati, o alterato le elezioni del presidente, la struttura del Congresso nella Costituzione scritta è stata appena toccata dal 1791. L’unico emendamento costituzionale che lo ha fatto in modo sostanziale è il diciassettesimo emendamento, che ha tolto alle legislature statali il potere di scegliere i senatori degli Stati Uniti e ha dato quel potere direttamente agli elettori di ogni stato.

Secondo James Madison, dare alle legislature statali il potere di scegliere i senatori ha fornito un “doppio vantaggio”, sia “favorendo una nomina selezionata, sia dando ai governi statali una tale agenzia nella formazione del governo federale che deve assicurare l’autorità del primo”. Il Federalista n. 62. George Mason sosteneva che la selezione legislativa statale dava agli Stati il potere di autodifesa contro il governo federale. Wendell Pierce sosteneva che il contrasto tra un Senato di nomina legislativa statale e una Camera eletta dal popolo avrebbe aumentato il tipo di interessi rappresentati nel governo federale. Richiedendo il consenso di due diverse circoscrizioni per qualsiasi legislazione – i rappresentanti del popolo alla Camera e le legislature statali al Senato – la composizione del Senato era vista come essenziale per il sistema del bicameralismo, che avrebbe richiesto “il consenso di due corpi distinti in schemi di usurpazione o perfidia”

Se la nomina legislativa statale sia stata inclusa nella Costituzione per proteggere i governi statali, tuttavia, è una questione controversa. Lo studioso di diritto contemporaneo Terry Smith sostiene che fu semplicemente il risultato dell’intersezione di altri due obiettivi, il Grande Compromesso che dava agli stati voti di uguale peso al Senato e il desiderio di limitare la rappresentanza popolare.

In ogni caso, alle legislature statali non furono dati altri poteri che avrebbero potuto permettere loro di controllare più direttamente i senatori, come il potere di richiamare i senatori o di istruirli su come votare. Di conseguenza, studiosi come William Riker e Larry Kramer hanno sostenuto che le legislature statali esercitavano poco controllo sui senatori in qualsiasi momento, anche se un lavoro più recente di Todd Zywicki ha sostenuto che questo è esagerato e che il controllo legislativo statale ha avuto un effetto sostanziale sul modo in cui il Senato operava. (Si veda la spiegazione individuale di Todd Zywicki sul diciassettesimo emendamento)

Tuttavia, a partire dagli anni 1830 circa e poi più drammaticamente dopo la Guerra Civile, la visione che i fondatori avevano – in cui le legislature statali avrebbero deliberato sulla selezione dei senatori – ha cominciato a sfilacciarsi. In primo luogo, i politici in cerca di seggi al Senato iniziarono a fare campagna per i candidati legislativi statali in un processo noto come “public canvass”. Il risultato fu che le gare legislative statali divennero secondarie rispetto a quelle per il Senato. Il caso più famoso di questo fu la corsa al Senato in Illinois nel 1858, in cui Abraham Lincoln affrontò Stephen Douglass nonostante nessuno dei due fosse sulla scheda elettorale. Negli anni 1890, molti stati iniziarono a tenere primarie dirette per il Senato, riducendo il grado di influenza che le legislature statali avevano sulla selezione. Alcuni stati andarono oltre e cominciarono a usare qualcosa conosciuto come il “sistema Oregon”, in base al quale i candidati legislativi statali erano tenuti a dichiarare sulla scheda elettorale se si sarebbero attenuti ai risultati di un’elezione diretta formalmente non vincolante per il senatore degli Stati Uniti. Nel 1908, ventotto dei quarantacinque stati usavano il sistema dell’Oregon o qualche altra forma di elezione diretta.

La spinta per il diciassettesimo emendamento avvenne sia nelle legislature statali che nella Camera dei Rappresentanti. Tra il 1890 e il 1905, trentuno legislature statali approvarono risoluzioni che chiedevano al Congresso di approvare un emendamento che prevedesse l’elezione diretta dei senatori, di tenere una conferenza con altri stati per lavorare su tale emendamento, o di avere una convenzione costituzionale in modo che l’elezione diretta dei senatori potesse essere inclusa in una nuova Costituzione. Gli emendamenti alla Costituzione che prevedevano l’elezione diretta passarono alla Camera in ogni sessione tra il 1893 e il 1912.

Ma diversi senatori influenti riuscirono a trattenere l’emendamento per più di due decenni. Il loro sforzo fu aiutato dalla decisione di collegare l’emendamento ad uno sforzo controverso per rimuovere dal Congresso il potere di approvare le regole che governano le elezioni federali sotto la clausola delle elezioni dell’articolo I. Alla fine, però, le questioni furono divise e l’emendamento passò entrambe le Camere nel 1912 e fu ratificato dagli Stati nel 1913.

Gli argomenti a favore del diciassettesimo emendamento risuonavano nel caso della democrazia diretta, nel problema delle legislature statali appese e nel liberare il Senato dall’influenza delle legislature statali corrotte. Il movimento progressista che spinse il Diciassettesimo Emendamento sostenne altri cambiamenti costituzionali a livello federale, statale e locale come l’iniziativa e il referendum, le elezioni apartitiche e le legislature unicamerali (sebbene non ci sia mai stato un grande sforzo per prevedere l’elezione democratica dei giudici federali).

Il Diciassettesimo Emendamento fu visto come parte di uno sforzo più ampio per aggirare il controllo che partiti, macchine e interessi speciali avevano sulle legislature statali. (Ironicamente, tuttavia, le grandi macchine di partito delle città sostennero il diciassettesimo emendamento, in gran parte perché la ripartizione legislativa statale dava una maggiore rappresentanza alle aree rurali a causa delle decisioni distrettuali in assenza di “una persona, un voto” e perché le città controllate dalle macchine potevano mobilitare più facilmente gli elettori. Anche molti grandi interessi speciali lo sostenevano). William Randolph Hearst assunse notoriamente il giornalista muckraking David Graham Phillips per scrivere una denuncia, “Il tradimento del Senato”, che giocò un ruolo importante nei dibattiti sul diciassettesimo emendamento. La percezione popolare che i seggi del Senato potessero essere comprati nei retrobottega delle legislature statali alimentò il sostegno alle elezioni dirette. Inoltre, diversi seggi del Senato rimasero aperti per anni quando le legislature statali non riuscivano ad accordarsi su una scelta, anche se l’importanza di questo è in qualche modo discutibile ed era attribuibile a uno statuto federale che richiedeva che i senatori fossero eletti dalla maggioranza dei legislatori statali, non da una pluralità, nelle legislature statali, un requisito che in particolare non era incluso per le elezioni popolari nel diciassettesimo emendamento.

Inoltre, i sostenitori dell’emendamento hanno sostenuto che le corse per il Senato hanno sommerso l’interesse per le questioni statali nelle corse legislative statali, riducendo la responsabilità delle legislature statali su qualsiasi questione diversa dall’identità dei senatori. (Si veda la spiegazione individuale di David Schleicher sul Diciassettesimo Emendamento)

Quando il Diciassettesimo Emendamento passò, era molto popolare. Negli ultimi anni, tuttavia, il diciassettesimo emendamento è stato oggetto di alcune critiche da parte di conservatori come il giudice Antonin Scalia, l’editorialista George Will e una serie di repubblicani al Congresso per aver rimosso un importante potere dalle legislature statali. Inoltre, le implicazioni dell’emendamento – in particolare il suo effetto sulle nomine in seguito a posti vacanti – sono diventate oggetto di alcune controversie.

Ma nonostante questo, il cambiamento apportato dal diciassettesimo emendamento sembra abbastanza sicuro e rimane l’unico grande cambiamento alla struttura del Congresso.