La Costituzione – Accordi esecutivi
L’affidamento al potere dei trattati è diminuito dalla seconda guerra mondiale, poiché i presidenti si sono sempre più rivolti all’uso di accordi esecutivi come mezzo per assicurarsi il controllo unilaterale delle relazioni estere americane. Quando il presidente agisce unilateralmente, l’accordo viene definito “accordo esecutivo esclusivo”. Quando il presidente agisce con l’approvazione di una maggioranza semplice di entrambe le camere del Congresso, l’accordo è noto come “accordo legislativo-esecutivo”. I presidenti hanno la “presunta” discrezione di decidere se perseguire un accordo internazionale come un trattato, un unico accordo esecutivo, o nella forma di un accordo legislativo-esecutivo. La decisione del presidente dipende tipicamente da fattori politici, compresa la probabilità di ottenere l’approvazione del Senato. I presidenti hanno spesso scelto di escludere il Senato nel fare alcuni patti internazionali controversi e storici attraverso il canale degli accordi esecutivi, tra cui l’accordo sulla base dei cacciatorpediniere con la Gran Bretagna nel 1940, gli accordi di Yalta e Potsdam del 1945, l’accordo di pace del Vietnam del 1973 e gli accordi del Sinai del 1975.
Le controversie circondano l’autorità legale del presidente di fare accordi esecutivi. La pratica degli accordi presidenziali unilaterali con le nazioni straniere è in conflitto con l’enfasi costituzionale sul processo decisionale congiunto, e con la comprensione dei Framers della portata e dell’ampiezza del potere dei trattati, che Hamilton ha descritto in una lettera sotto lo pseudonimo “Camillus” come “competente a tutte le stipulazioni che le esigenze degli affari nazionali potrebbero richiedere; competente a fare trattati di alleanza, trattati di commercio, trattati di pace, e ogni altra specie di convenzione usuale tra le nazioni …. Ed è stato proprio per questa ragione che è stato così attentamente salvaguardato; la cooperazione di due terzi del Senato con il presidente è richiesta per fare qualsiasi trattato”. Il testo della Costituzione non fa alcuna menzione di accordi esecutivi. Inoltre, non c’era alcun riferimento ad essi nella Convenzione costituzionale o nelle convenzioni statali di ratifica. Anche i Federalist Papers tacciono sull’argomento. Non c’è, quindi, alcun supporto nell’architettura della Costituzione per l’uso degli accordi esecutivi. Eppure il loro uso è fiorito; i presidenti rivendicano un potere costituzionale indipendente per farli, e la magistratura ha sostenuto tali rivendicazioni presidenziali di autorità. La questione dell’autorità costituzionale che conferisce ai presidenti una capacità unilaterale di fare accordi esecutivi deve essere distinta da ciò che sarebbe propriamente caratterizzato come accordi legislativo-esecutivo, che il Congresso ha autorizzato il presidente a fare e di solito ispirano poche controversie, se non altro perché sono più desiderabili degli accordi unilaterali da una prospettiva costituzionale.
I presidenti hanno avanzato quattro fonti di autorità costituzionale: (1) il dovere del presidente come capo dell’esecutivo di rappresentare la nazione negli affari esteri; (2) l’autorità di ricevere ambasciatori e altri ministri pubblici; (3) l’autorità come comandante in capo; e (4) il dovere di “avere cura che le leggi siano fedelmente eseguite”. Queste affermazioni sono particolarmente aperte, indubbiamente in conflitto con i poteri del Congresso, e mettono a dura prova la credibilità. Può darsi che il presidente, nel contesto delle ostilità militari autorizzate dal Congresso, possa, in qualità di comandante in capo, trovare desiderabile stipulare un accordo di cessate il fuoco con un nemico, anche se questo sarebbe soggetto al controllo del Congresso. Può anche essere necessario, in un contesto militare, che il presidente concluda un accordo riguardante la protezione delle truppe o il dispiegamento di truppe. Ma è difficile giustificare accordi esecutivi unilaterali sulla base di queste altre richieste.
Gli sforzi del Congresso per tenere a freno la pratica degli accordi esecutivi e arginare la marea dell’unilateralismo sono stati in gran parte infruttuosi. Il primo e più importante sforzo è avvenuto nel 1951, quando il senatore John Bricker propose un emendamento costituzionale per limitare l’uso e gli effetti degli accordi e dei trattati esecutivi all’interno degli Stati Uniti. I sostenitori dell’emendamento Bricker, compresi i leader dell’American Bar Association, trovarono virtù nella proposta per varie ragioni. Alcuni “si risentivano”, come spiegò Alexander DeConde, “degli accordi esecutivi come quelli fatti a Yalta”, e cercavano di limitare l’unilateralismo presidenziale negli affari esteri. Altri temevano l’effetto all’interno degli Stati Uniti di trattati come la Carta delle Nazioni Unite, la Convenzione sul genocidio e il progetto di accordo delle Nazioni Unite sui diritti umani. Altri ancora lo sostenevano come un’utile risposta “isolazionista” all'”internazionalismo di Franklin Roosevelt e Harry Truman”.
L’emendamento Bricker, approvato dal comitato giudiziario del Senato nel giugno 1953, riaffermava la supremazia della Costituzione sui trattati; richiedeva una legislazione di attuazione “che sarebbe stata valida in assenza di trattato” prima che un trattato potesse essere attuato negli Stati Uniti; e garantiva al Congresso l’autorità di regolare tutti gli accordi esecutivi.
Il presidente Dwight D. Eisenhower si oppose all’emendamento sulla base del fatto che avrebbe ostacolato la presidenza nella condotta della politica estera. In una lettera a suo fratello Edgar, un avvocato che sosteneva la risoluzione, Eisenhower dichiarò che avrebbe “paralizzato il potere esecutivo al punto da renderci impotenti negli affari mondiali”. L’amministrazione Eisenhower era profondamente consapevole che la maggior parte dei repubblicani abbracciava la proposta e quindi la sua opposizione fu attentamente misurata. Dopo aver fallito nei suoi sforzi di cercare un compromesso con le forze di Bricker, Eisenhower cercò l’assistenza dei Democratici del Senato. Il senatore Walter George della Georgia introdusse il proprio emendamento, che ribadiva la supremazia della Costituzione sui trattati e sugli accordi esecutivi. In un passaggio chiave che rifletteva la diffusa opposizione all’uso espansivo degli accordi esecutivi unilaterali, la proposta di George avrebbe richiesto una legislazione di attuazione per gli accordi esecutivi (ma non per i trattati) per avere effetto negli Stati Uniti. L’amministrazione Eisenhower fece un’intensa attività di lobbying per la sconfitta di entrambe le proposte Bricker e George, principalmente perché i consiglieri credevano che avrebbero spogliato il presidente di importanti prerogative e trasferito l’autorità sugli affari esteri dal potere esecutivo a quello legislativo. L’emendamento Bricker fu sconfitto al Senato il 25 febbraio 1954 con un voto di 50 a 42. Ma l’emendamento George andò meglio; cadde solo un voto sotto i due terzi richiesti per l’approvazione.
Il Congresso ha tentato di limitare la pratica di fare accordi esecutivi segreti. Una sottocommissione del Comitato per le Relazioni Estere del Senato apprese nel 1969 e nel 1970 che i presidenti degli Stati Uniti avevano negoziato significativi accordi segreti con la Corea del Sud, il Laos, la Thailandia, l’Etiopia e la Spagna, così come con altre nazioni. In risposta, il Congresso approvò il Case Act del 1972, che richiedeva al segretario di Stato di inviare al Congresso entro sessanta giorni il testo di “qualsiasi accordo internazionale, diverso da un trattato”, di cui gli Stati Uniti erano parte. Se il presidente decideva che la pubblicazione avrebbe compromesso la sicurezza nazionale, poteva trasmetterlo alla Commissione per le relazioni estere del Senato e alla Commissione per gli affari esteri della Camera sotto un’ingiunzione di segretezza rimovibile solo dal presidente. Ma i presidenti da Nixon a Clinton hanno ignorato o aggirato lo statuto, e gli sforzi di applicazione del Congresso sono stati largamente inefficaci.