Programmi di aggiustamento strutturale e strategia di riduzione della povertà

Punti chiave

• Gli Stati Uniti usano il loro ruolo dominante nell’economia globale e nelle IFI per imporre i PAS ai paesi in via di sviluppo e aprire i loro mercati alla concorrenza delle aziende statunitensi.
• I PAS sono basati su un modello economico limitato che perpetua la povertà, la disuguaglianza e il degrado ambientale.
• La crescente critica della società civile all’aggiustamento strutturale ha costretto le IFI e Washington a impegnarsi in dibattiti nazionali riguardanti i PAS, anche se questi non hanno portato a molti cambiamenti nella politica delle banche.

Dalla fine degli anni ’70 gli Stati Uniti sono stati la forza principale nell’imporre programmi di aggiustamento strutturale (PAS) ai governi del Sud globale. Formulati come condizioni di prestito dai governi del Nord e dalle istituzioni finanziarie internazionali (IFI), i PAS richiedono ai paesi beneficiari di cambiare le loro politiche economiche, generalmente per incoraggiare una maggiore deregolamentazione economica (“liberalizzazione”) del commercio, degli investimenti e delle finanze.

Bilateralmente, Washington cerca di ristrutturare le politiche economiche delle nazioni in via di sviluppo attraverso i suoi programmi di aiuto e i negoziati commerciali. Multilateralmente, usando la sua influenza nelle istituzioni finanziarie internazionali come la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale (FMI), dove ha la più grande quota di voti di tutti i paesi, gli Stati Uniti promuovono anche un programma di ristrutturazione. Inoltre, l’alleggerimento del debito per i paesi più poveri è subordinato al completamento con successo dei programmi di aggiustamento strutturale.

Imposti sia dal FMI che dalla Banca Mondiale, i SAP di solito includono diverse componenti fondamentali di stabilizzazione economica. Elaborati dal FMI, questi sono orientati a portare un’economia in equilibrio attraverso, tipicamente, la riduzione dell’inflazione e la diminuzione dei deficit di bilancio mentre si rispettano i programmi di pagamento del debito. Contengono anche politiche strutturali e settoriali, richieste sia dalla Banca Mondiale che dal FMI. Queste mirano a integrare i paesi nell’economia globale promuovendo le esportazioni, riducendo l’attività statale e liberalizzando il commercio, gli investimenti e la finanza. Generalmente comportano riduzioni della spesa pubblica e dell’occupazione, tassi d’interesse più alti, svalutazione della moneta, vendita di imprese governative, riduzione delle tariffe e di altre barriere commerciali, e liberalizzazione dei regolamenti sugli investimenti esteri e delle leggi sul lavoro.

La crisi del debito dei primi anni ’80 ha reso i PAS praticamente sinonimo di prestiti delle IFI. Questa crisi del debito e il conseguente prosciugamento dei flussi di capitale privato Nord-Sud hanno aumentato la capacità delle IFI di usare la loro capacità di prestito per far leva sulle riforme politiche. La Banca Mondiale ha sostenuto i PAS come soluzioni globali e a lungo termine per le nazioni debitrici. Il FMI è intervenuto per istituire un sistema di rimborso del debito, ma ha reso i PAS un prerequisito. Nel 1986, il FMI ha stabilito il proprio programma di prestiti di aggiustamento strutturale. L’aggiustamento strutturale continua ad essere un pilastro delle attività di queste istituzioni. Infatti, la Banca Mondiale ha aumentato i suoi prestiti per l’aggiustamento strutturale dal 39% del suo portafoglio prestiti totale nell’anno fiscale 1998 al 63% dei suoi prestiti per l’anno fiscale 1999.

Nonostante il suo impatto potenziale, questi prestiti non sono soggetti alle politiche della Banca Mondiale sulla valutazione ambientale e sociale.

Da quando praticamente tutti i paesi in via di sviluppo hanno attuato o stanno istituendo i PAS, le politiche economiche dettate dalle IFI e da Washington hanno ulteriormente integrato i paesi in via di sviluppo nell’economia globale. I PSA sono anche riusciti generalmente a ridurre i deficit di bilancio dei governi, a eliminare l’iperinflazione e a mantenere le scadenze di pagamento del debito. Tuttavia, anche se i PSA possono migliorare i bilanci dei governi, spesso causano un aumento della povertà e dei tassi di disoccupazione. Nelle economie in ristrutturazione, i PSA non stabiliscono una base per aumentare i redditi pro capite o per uno sviluppo economico sostenibile e guidato a livello locale. Per mitigare questi duri impatti della ristrutturazione, le IFI hanno creato fondi di investimento sociale. Questi fondi alleviano alcune difficoltà attraverso programmi temporanei di lavoro e di servizi sociali, ma lasciano intatte le ragioni strutturali della povertà. In effetti, i PAS possono aggravare le cause strutturali della povertà promuovendo riforme che deregolamentano il lavoro, indeboliscono le leggi ambientali, riducono il ruolo dello Stato nei programmi sociali e promuovono una rapida privatizzazione delle imprese governative, permettendo alle élite ben collegate di raccogliere i benefici monetari.

Il crescente movimento della società civile che si coalizza intorno alle questioni del debito internazionale e al ruolo delle IFI ha sempre più sfidato le premesse e i presunti benefici dell’aggiustamento strutturale. Sempre più in difficoltà e costretti a difendere i loro precedenti poco impressionanti, la Banca Mondiale e il FMI hanno cercato di placare le critiche sui loro prestiti di aggiustamento strutturale. Il FMI ha rinominato il suo strumento di aggiustamento strutturale in Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF). Nel 2000, i paesi mutuatari hanno iniziato a preparare i Documenti Strategici di Riduzione della Povertà (PRSP) come prerequisito per un prestito di aggiustamento della Banca Mondiale/FMI. Questi PRSP dovrebbero delineare – dopo un ampio processo consultivo – le priorità di riduzione della povertà del paese e le politiche economiche necessarie per raggiungerle. Questi PRSP dovrebbero poi servire come quadro di riferimento per tutti i prestiti delle IFI e dei donatori bilaterali. Tuttavia, molte ONG e gruppi civici nei paesi PRSP sostengono che questi cambiamenti sono meri palliativi e i fondamenti dei SAP rimangono invariati.

Problemi con l’attuale politica statunitense

Problemi chiave

• I SAP hanno importanti implicazioni sociali e ambientali, ma Washington e le IFI non riescono a valutare formalmente questi impatti.
• I PAS possono raggiungere obiettivi economici ristretti, ma molti guadagni economici sono basati sull’estrazione insostenibile di risorse naturali e sullo sfruttamento di manodopera a basso costo, perpetuando così la povertà.
• I PAS sono stati negoziati in segreto con una ristretta cerchia di funzionari governativi, scatenando la protesta dei cittadini contro questi programmi antidemocratici e non trasparenti e portando ad alti tassi di fallimento del programma.

Sono in pochi a negare che i deficit di bilancio, l’alta inflazione e le imprese governative inefficienti richiedono riforme politiche. Né ci si può aspettare che i prestatori estendano i prestiti senza alcuna garanzia di come il denaro sarà speso. Tuttavia, i PSA sono guidati più da principi ideologici che da valutazioni oggettive della situazione economica specifica di un paese. I PSA includono anche requisiti politici che servono a rafforzare la mano di Washington e delle IFI. Il FMI, per esempio, è stato originariamente progettato per prestare a paesi che hanno problemi di bilancia dei pagamenti a breve termine, non per ristrutturazioni a lungo termine. Con i PAS, tuttavia, il FMI ha aumentato la sua influenza sui paesi, permettendogli di richiedere cambiamenti politici in aree che vanno ben oltre il suo mandato e le sue competenze. Mentre il FMI ha dichiarato l’intenzione di “snellire” le condizioni, mantiene il diritto di stabilire la politica in qualsiasi area che ritiene abbia un significato macroeconomico.

I SAP spesso riescono a raggiungere obiettivi specifici come la privatizzazione delle imprese statali, la riduzione dell’inflazione e la diminuzione dei deficit di bilancio. Tuttavia, la crescita del PIL dei paesi sottoposti ad aggiustamenti strutturali è abitualmente limitata a pochi settori, tipicamente l’estrazione di materie prime o beni prodotti con manodopera a basso costo. Così, anche quando un’economia guidata dai PAS cresce, tale crescita è generalmente insostenibile dal punto di vista ambientale e non riesce a generare un’occupazione significativa o ad aumentare i redditi, in particolare ad un tasso sufficiente per tenere il passo con la crescita della popolazione e compensare i licenziamenti indotti dai PAS.

Le riforme volte ad aprire i paesi al commercio e agli investimenti esteri possono risultare in un aumento delle esportazioni e in un maggiore accesso al capitale, ma inondano anche i paesi con beni di lusso importati e minano l’industria locale, entrambi i quali servono a ridurre il potere di acquisto locale. I PAS beneficiano un ristretto strato del settore privato, soprattutto quelli coinvolti nella produzione di esportazioni e nell’intermediazione commerciale. Quelli coinvolti in questi settori in crescita sono di solito élite ben collegate e corporazioni transnazionali.

I licenziamenti dei lavoratori statali, i vincoli salariali, i tassi di interesse più alti, la riduzione della spesa pubblica e la chiusura delle industrie nazionali contribuiscono tutti alla contrazione del mercato interno. Lo stato di debolezza del mercato interno esacerba il deterioramento delle condizioni socioeconomiche. Anche se ci può essere un nuovo dinamismo in alcuni settori, l’insicurezza sociale ed economica si approfondisce per la maggior parte delle persone nei paesi sottoposti a PSA. Il risultato può essere una crescente instabilità politica, comprese le proteste antigovernative e le rivolte per l’aumento dei prezzi.

L’enfasi posta dai PAS sull’aumento delle esportazioni può accelerare la distruzione degli ecosistemi, accelerando le imprese estrattive come il legname, l’estrazione mineraria e la pesca. In agricoltura, i PAS servono a minare l’agricoltura contadina mentre rafforzano l’agribusiness orientato all’esportazione (e la sua dipendenza da pericolosi prodotti agrochimici). L’insistenza dei PAS sulla deregolamentazione delle leggi e il ridimensionamento delle agenzie di applicazione ostacola ulteriormente la capacità del governo di proteggere l’ambiente.

Anche se la riduzione della povertà mondiale è proclamata come uno dei principali obiettivi dei finanziatori statunitensi e multilaterali, le politiche dei PAS spesso colpiscono i poveri più duramente. L’aumento della disoccupazione e la riduzione dei servizi governativi sono i colpi più diretti sui poveri, che sono anche colpiti negativamente dalle politiche fiscali dirette dal PSA che enfatizzano le tasse sulle vendite facili da riscuotere e regressive. Inoltre, le tasse d’uso spesso imposte per l’assistenza sanitaria, l’istruzione e altri servizi sociali di base emarginano i poveri. I requisiti di credito più rigidi e i tassi di interesse più alti rendono virtualmente impossibile per i piccoli agricoltori e le imprese investire.

Il fallimento dell’aggiustamento strutturale può essere attribuito sia alle sue politiche specifiche che al processo con cui i PAS sono implementati. I prestiti di aggiustamento strutturale sono scrutinati e valutati in modo inadeguato, e sono in gran parte imposti ai paesi in modo antidemocratico e non trasparente. A differenza dei prestiti per progetti, i prestiti di aggiustamento strutturale della Banca Mondiale non sono soggetti a valutazioni di impatto sociale o ambientale. È chiaro dall’esperienza, tuttavia, che i PSA spesso influenzano negativamente i gruppi sociali e hanno un impatto sull’ambiente. Senza una politica di valutazione sociale e ambientale, questi impatti non vengono presi in considerazione. Un esame documentale della Banca Mondiale del 1999 ha rilevato che anche le valutazioni ambientali sommarie si verificano raramente nei prestiti di aggiustamento della banca, e gli impatti sociali non sono stati esaminati affatto. Il FMI non ha un processo formale per valutare gli impatti. Nel 2001, la Banca Mondiale e il FMI hanno deciso di condurre un’analisi dell’impatto sociale (SIA) dei programmi di aggiustamento in una manciata di paesi pilota. Tuttavia, la proposta di SIA è concepita in modo ristretto per quanto riguarda la valutazione sociale, ed esclude la valutazione ambientale.

Anche la divulgazione di informazioni sui prestiti di aggiustamento strutturale è inadeguata. I documenti dei programmi di aggiustamento strutturale non vengono rilasciati dalla Banca Mondiale o dal FMI fino a quando non vengono approvati dal consiglio di amministrazione esecutivo, rendendo estremamente difficile per i gruppi della società civile avere un input e influenzare il risultato finale.

Più fondamentalmente, i programmi di aggiustamento strutturale falliscono perché sono ampiamente imposti ai paesi. Le IFI di solito negoziano i PAS con un piccolo gruppo di funzionari governativi del ministero delle finanze, della banca centrale o del ministero della pianificazione. Spesso, importanti ministeri sono esclusi dai negoziati sui prestiti, così come i membri chiave del parlamento, nonostante il fatto che i parlamenti devono implementare nuove leggi e misure per conformarsi a qualsiasi pacchetto di aggiustamento strutturale. Il processo PRSP avrebbe dovuto cambiare questa situazione. Invece, mentre i forum nazionali del PRSP discutono gli impatti sociali e la situazione della povertà, un SAP viene negoziato in un processo segreto e parallelo che esclude la società civile.

Verso una nuova politica estera

Raccomandazioni chiave

• Gli Stati Uniti dovrebbero lavorare per rifocalizzare il FMI sui prestiti a breve termine, e assicurare che i PRSP prevedano veri piani di sviluppo economico guidati dal paese.
• La priorità di Washington dovrebbe essere l’incoraggiamento di uno sviluppo sostenibile ed equo che benefici la popolazione locale piuttosto che le corporazioni transnazionali.
• Gli Stati Uniti dovrebbero spingere per una maggiore trasparenza e per valutazioni di impatto sociale e ambientale dei prestiti di aggiustamento. Gli Stati Uniti dovrebbero anche insistere per separare le condizioni di aggiustamento strutturale dalla riduzione del debito.

Al meeting annuale del 1999 della Banca Mondiale/FMI, le istituzioni hanno lanciato con grande clamore la nuova iniziativa di riduzione della povertà. Nell’ambito di questa iniziativa, ogni paese che riceve prestiti dalle IFI prepara un documento di strategia di riduzione della povertà (PRSP) che delinea gli obiettivi di un paese riguardo alla riduzione della povertà e stipula le politiche necessarie per raggiungere questi obiettivi. Il PRSP è un quadro al quale tutti i prestiti delle IFI e dei donatori bilaterali in un paese dovrebbero conformarsi. Il documento deve essere formulato sulla base di un processo consultivo nazionale che prevede un forum pubblico in cui la società civile, il governo, la Banca Mondiale e il FMI partecipano e discutono le politiche appropriate per raggiungere la riduzione della povertà.

Il processo PRSP è stato chiaramente istituito in risposta alle critiche diffuse sia sui PAS che sulla mancanza di trasparenza delle agenzie di prestito, ma finora non è riuscito a cambiare i programmi di aggiustamento strutturale o a forzare le IFI a dimostrare come le loro politiche aiuteranno i poveri e promuoveranno lo sviluppo sostenibile. Inoltre, molti governi mutuatari hanno escluso i sindacati e altri attori civici critici dal processo PRSP. Dato che i consigli di amministrazione della Banca Mondiale e del FMI devono approvare i PRSP, i governi tipicamente scrivono il PRSP pensando all’approvazione delle IFI. E le stesse IFI non sono riuscite a dimostrare molta flessibilità sulle politiche economiche alternative. Un ulteriore problema è che il processo mantiene un ruolo chiave per il FMI nell’aggiustamento strutturale, nonostante il fatto che il FMI non sia un’agenzia di sviluppo e sia stato creato per prestare solo per gli squilibri esterni a breve termine.

Gli Stati Uniti dovrebbero guidare lo sforzo per assicurarsi che l’iniziativa PRSP realizzi il suo potenziale e fornisca una vera opportunità ai cittadini di influenzare la direzione della strategia di sviluppo economico del loro paese. Washington, attraverso il suo peso finanziario nelle IFI, il suo ruolo centrale nel plasmare l’integrazione economica globale, e i suoi programmi di prestito bilaterali, ha il potere di cambiare o eliminare i PAS.

Da un punto di vista politico, gli Stati Uniti dovrebbero assicurare che il processo PRSP faciliti lo sviluppo di politiche economiche che promuovano una maggiore equità, la generazione di occupazione, e uno sviluppo sostenibile e basato sul territorio. Le politiche economiche che sono esplicitamente a favore dei poveri dovrebbero essere incoraggiate. Per esempio, nuove ricerche suggeriscono che una crescita economica orientata alla riduzione della disuguaglianza ha maggiori probabilità di alleviare la povertà rispetto a una crescita che non considera la distribuzione del reddito. Anche i compromessi tra inflazione e crescita dovrebbero essere esplicitamente analizzati. Le politiche di liberalizzazione del commercio dovrebbero chiaramente beneficiare i poveri, e la liberalizzazione del commercio nel Sud non dovrebbe essere incoraggiata in settori economici dove gli Stati Uniti e l’Europa mantengono barriere commerciali. E gli Stati Uniti dovrebbero poi incoraggiare le IFI a riconoscere la necessità di un intervento economico selettivo da parte del governo per regolare e guidare una crescita sostenibile ed equa.

Dal punto di vista del processo, gli Stati Uniti dovrebbero chiarire i ruoli delle IFI nei prestiti di adattamento. Secondo la sua missione originale, il FMI è un’istituzione dedicata a mantenere la stabilità macroeconomica internazionale durante gli squilibri a breve termine della bilancia dei pagamenti. Dovrebbe tornare a quel ruolo e smettere di concedere prestiti di aggiustamento, limitandosi a consigliare la Banca Mondiale sulle politiche macroeconomiche contenute nei PAS. Gli Stati Uniti dovrebbero usare la loro influenza all’interno della Banca Mondiale per cercare di adottare una politica di valutazione sociale e ambientale delle opzioni di aggiustamento strutturale. Queste dovrebbero essere valutazioni pubbliche che identifichino i potenziali impatti sociali e ambientali negativi, e che suggeriscano modifiche al programma per evitare questi effetti negativi o, in alternativa, per abbandonare un programma se gli impatti sono troppo gravi.

Inoltre, gli Stati Uniti dovrebbero aprire la strada a una maggiore divulgazione delle informazioni sull’aggiustamento strutturale. Le bozze dei prestiti per l’aggiustamento strutturale dovrebbero essere disponibili al pubblico in modo che la gente abbia l’opportunità di esprimere le proprie preoccupazioni e opinioni. Poiché hanno effetti che trascendono le preoccupazioni dei ministeri delle finanze e delle banche centrali, i negoziati del SAP dovrebbero essere drasticamente ampliati per includere l’intera gamma di ministeri governativi e i parlamentari chiave. Se fossero coinvolti più funzionari, compresi i parlamentari (che spesso devono approvare le misure richieste nei PSA), i programmi sarebbero probabilmente formulati meglio, avrebbero più successo e godrebbero di più sostegno interno.