United Nations Security Council 101 – United Nations University

2014-04-24

Peter Nadin

Il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite è il primo forum della politica internazionale. Attraverso le sue decisioni, le operazioni di mandato e le azioni esecutive, il Consiglio influenza direttamente lo stato presente e futuro della pace e della sicurezza internazionale. Questo articolo è il primo di una serie che mira a fornire ai lettori una comprensione di questa importantissima istituzione. È solo un’introduzione.

Il 26 giugno 1945, al San Francisco War Memorial and Performing Arts Center, i rappresentanti di cinquanta paesi hanno firmato la Carta delle Nazioni Unite. Iscrivendo le loro umili firme su questo documento avrebbero creato le Nazioni Unite – un’organizzazione internazionale impregnata degli impulsi più generosi dell’umanità: carità, speranza e fede. Al centro di questa organizzazione risiederebbe probabilmente la più potente istituzione di relazioni internazionali mai concepita – il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.

In base alla Carta delle Nazioni Unite, il Consiglio di Sicurezza è designato come custode della pace e della sicurezza internazionale. Ha 15 membri, ognuno con un voto. Il Consiglio ha il potere di definire le minacce alla pace e di agire su tali minacce utilizzando una serie di misure tra cui la pacificazione, le sanzioni e anche l’uso della forza.

Origini

Le origini delle Nazioni Unite si trovano nelle riflessioni filosofiche di Franklin D. Roosevelt e Winston Churchill. La visione di Roosevelt per l’ordine del dopoguerra era chiara: “la forza sia messa a disposizione del diritto”. Per lui e gli altri leader questa equazione poteva essere risolta solo con l’istituzionalizzazione del concetto dei “Quattro Poliziotti”. L’idea era che nel dopoguerra – la Repubblica Cinese, gli Stati Uniti, il Regno Unito e le Repubbliche Socialiste Sovietiche Unite – avrebbero dovuto essere abilitati ad agire come fornitori di sicurezza (o ‘poliziotti’), mentre gli altri membri della comunità internazionale sarebbero stati i consumatori di sicurezza.

I progetti effettivi della nuova organizzazione furono sviluppati dal Dipartimento di Stato degli Stati Uniti e dal Commonwealth Office del Regno Unito, e discussi alle “conversazioni di Washington sulla creazione di un’organizzazione internazionale di pace e sicurezza” tenute a Dumbarton Oaks a Washington DC nella primavera del 1944. A Dumbarton Oaks, la discussione si concentrò sulla creazione di un Consiglio che avrebbe avuto il potere e l’autorità necessari per mantenere la pace e la sicurezza internazionale.

Si prevedeva che i ‘Quattro Poliziotti’, poi cinque (con l’aggiunta della Francia in un secondo momento), avrebbero agito di concerto attraverso un Consiglio e una forza armata internazionale avrebbe portato avanti l’applicazione delle decisioni, con la potenza aerea a fornire la spina dorsale di tale forza. Il comando e il controllo di queste forze sarebbero stati gestiti da un Comitato di Stato Maggiore, come estensione del sistema dei Capi di Stato Maggiore Combinati che avevano operato in Europa durante la Seconda Guerra Mondiale. Il comitato sarebbe stato composto da rappresentanti militari dei Cinque Permanenti più altri Stati importanti, da includere sulla base del contributo. Il Consiglio aveva delle opzioni e poteva ricorrere prima all’uso di altri strumenti, in particolare le sanzioni. Il capitolo VII della Carta stabilisce una progressione logica molto chiara o un’escalation in una possibile risposta del Consiglio. Il primo passo in questa progressione di risposta è l’articolo 40, che si riferisce a “misure provvisorie” che possono essere prese per non infiammare la situazione. Se la conformità non fosse imminente, tuttavia, l’articolo 41 potrebbe essere “impiegato per dare effetto” alle decisioni del Consiglio. L’articolo 41 contiene una lista dettagliata di possibili sanzioni che potrebbero essere imposte per ottenere l’adempimento. Se le sanzioni si dimostravano inadeguate, il terzo passo – la fase finale lungo la linea di escalation – era l’uso della forza; la base per la quale è fornita nell’articolo 42.

Il veto

La questione più controversa discussa a Dumbarton Oaks, e più tardi a San Francisco, era la questione del veto. In termini tecnici il veto si trova nell’articolo 27 (3) della Carta:

“Le decisioni del Consiglio di Sicurezza su tutte le altre questioni saranno prese con un voto affermativo di nove membri compresi i voti concomitanti dei membri permanenti…”

In termini semplici, il potere di veto permette a qualsiasi membro permanente di porre un veto negativo per bloccare una risoluzione del Consiglio.

Il veto è stato progettato per agire come un’efficace salvaguardia degli interessi dei Cinque Permanenti (P-5). Questo perché i membri permanenti possono esercitare il veto per proteggere i propri interessi o quelli di un alleato o di un procuratore; possono farlo ogni volta che sentono che il Consiglio sta invadendo il loro “spazio”. Anche se il veto può provocare la paralisi, ha anche una funzione utile. Questa funzione è nota come funzione di concerto. Istituendo il veto l’ONU stava virtualmente assicurando la partecipazione di tutte le grandi potenze. E così il mondo si trovò di fronte a una scelta cruda a San Francisco nel 1945, tra “un’organizzazione con il privilegio delle grandi potenze” e “nessuna organizzazione”.

Il veto permette ai membri permanenti di gestire le loro interazioni in relazione ai loro interessi. Quando sono tutti d’accordo, si può agire. Quando non sono d’accordo, l’azione può essere bloccata. Le aree di contesa sono quindi evitate e le grandi potenze sono separate, evitando efficacemente il confronto diretto.

Attività del Consiglio

I processi di risposta previsti del Consiglio sono stati abbandonati, per pura praticità, e il Consiglio ha iniziato a lavorare in modo molto diverso da come era stato immaginato all’inizio. Nei suoi primi anni, il Consiglio si occupò delle “questioni” di Spagna, Grecia, Trieste libera, Iran, Indonesia e India-Pakistan, prima di affrontare l’ormai inamovibile questione palestinese, la crisi di Suez, il Congo, Cipro e più tardi l’Africa sud-occidentale. Nell’affrontare queste questioni il Consiglio impiegò l’uso di osservatori militari e più tardi di peacekeepers di interposizione, così come di commissioni di investigazione; il Consiglio arrivò persino a stabilire un protettorato internazionale conosciuto come Territorio Libero di Trieste e a schierare una forza ONU in Congo.

Dalla fine della guerra fredda, il Consiglio, precedentemente sottoutilizzato, divenne iperattivo – occupandosi di molteplici situazioni in quattro continenti. Durante gli anni ’90, il Consiglio ha iniziato a intervenire in una serie particolarmente traumatica e complessa di conflitti interni.

Il Consiglio ha lanciato efficaci missioni di assistenza in El Salvador, Namibia, Mozambico e una più ambiziosa missione di amministrazione transitoria in Cambogia (che fu relativamente efficace). Incoraggiati dai risultati positivi, gli stati membri con aspettative crescenti sono diventati sempre più ambiziosi. Ben presto schierarono un gran numero di forze di pace in Somalia e nell’ex Jugoslavia per assistere nella fornitura di aiuti umanitari. Il terreno concettuale su cui si basavano le missioni era imperfetto ed entrambe le operazioni furono alla fine inefficaci. L’improvviso ridimensionamento (una riduzione del numero di missioni autorizzate) nel mantenimento della pace delle Nazioni Unite dopo il frettoloso ritiro della Missione ONU dalla Somalia (UNOSOM II) ha portato, in parte, al collasso della Missione di Assistenza ONU per il Ruanda (UNAMIR). Il fallimento del Consiglio di Sicurezza nel fermare il genocidio in Ruanda è sicuramente il suo fallimento supremo.

Oggi, il Consiglio risponde generalmente a tre tipi di situazioni: (1) proliferazione di armi chimiche, biologiche, radiologiche e nucleari; (2) conflitto internazionale; e (3) conflitto tra stati. Più recentemente, il Consiglio ha anche sviluppato un’agenda (4) trasversale e (5) quasi legislativa (tabella 1).

Tabella 1: Le situazioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite

Situazioni	Descrizione	Esempi
Conflitto internazionale	I conflitti internazionali sono situazioni di conflitto armato violento combattuto tra due o più stati membri. Di solito questi conflitti sono combattuti su questioni come dispute di confine, accesso alle risorse, rancori storici, interessi strategici opposti o l’annessione di un territorio per motivi di cultura o etnia (compresa la protezione della minoranza in un paese vicino).	Iraq-Iran, Iraq-Kuwait, Armenia-Azerbaijan, Striscia di Aouzou (Libia-Chad), Etiopia-Eritrea, Israele-Libano
Conflitto interstatale	Questi tipi di conflitti possono coinvolgere una serie di attori – attori non statali e governi nazionali. Il conflitto intra-statale è radicato nel complesso tessuto della società di un paese e di solito definito da questioni di etnicità, settarismo, disuguaglianza economica ed efficacia del governo.	El Salvador, Cambogia, Sierra Leone, Repubblica Democratica del Congo, Sud Sudan
Proliferazione delle armi chimiche, biologiche, radiologiche e nucleari	Il Consiglio considera la proliferazione delle armi come una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale, perché queste armi quando vengono utilizzate hanno il potenziale di uccidere un gran numero di persone. Il Consiglio, tuttavia, non considera tutti questi programmi di armi come minacce alla pace e alla sicurezza internazionale.	Iran, Iraq, Corea del Nord
Quasi-legislativo	Dopo gli attacchi terroristici statunitensi dell’11 settembre 2001, il Consiglio ha agito in modo quasi-legislativo. L’efficacia del Consiglio nella sua capacità legislativa si basa sull’attuazione di risoluzioni legislative da parte degli Stati membri. Le risoluzioni 1373 e 1540 relative al terrorismo e alle armi di distruzione di massa hanno obbligato gli stati ad adottare modifiche al loro diritto interno come “legiferato” dal Consiglio.	Terrorismo, Attori non statali, Armi di distruzione di massa
Cross-cutting	Il Consiglio ha anche intrapreso un lavoro trasversale o tematico, approvando risoluzioni sulla protezione dei civili nei conflitti armati, donne in pace, conflitti e bambini e conflitti armati, e armi leggere.	Protezione dei civili, Donne in pace e nei conflitti, Bambini e conflitti armati, Armi leggere

Negli ultimi 70 anni, il Consiglio ha sviluppato una serie di strumenti (tabella 2) che ha utilizzato per rispondere a queste situazioni. In un ambiente sempre più complesso, il Consiglio si è dimostrato notevolmente innovativo. Allo stesso tempo, il Consiglio ha anche commesso errori significativi nell’uso di questi strumenti e a volte non ha imparato dagli errori del passato. In Ruanda, Bosnia e Somalia, il Consiglio ha adottato risposte che si sono poi rivelate del tutto inadeguate. Questi abietti fallimenti hanno danneggiato la credibilità del Consiglio e appannato il marchio delle Nazioni Unite.

Tabella 2: Gli strumenti del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite

Strumento	Descrizione	Esempio
Tradizionale di mantenimento della pace	Comporta il dispiegamento di truppe leggermente armate il cui compito è quello di monitorare e riferire sul rispetto di un particolare accordo da parte dei contendenti, di solito un cessate il fuoco. Una forza di pace tradizionale si colloca tra le parti in conflitto. Questo crea una zona cuscinetto che separa i militari delle parti, e colloca l’operazione delle Nazioni Unite nel mezzo come una forza di interposizione.	Forza di osservazione del disimpegno delle Nazioni Unite (UNDOF)
Missioni politiche speciali (SPM)	Le SPM sono missioni non militari con un obiettivo limitato. Di solito le SPM forniscono assistenza limitata ai governi nazionali su questioni come le riforme elettorali e dello stato di diritto.	Missione di supporto delle Nazioni Unite in Libia (UNSMIL)
Missione multidimensionale di mantenimento della pace	Questi interventi combinano compiti militari e civili, che generalmente includono: organizzazione, supporto e supervisione delle elezioni; operazioni di soccorso umanitario, compresa la protezione dei corridoi di accesso; smobilitazione, disarmo e reintegrazione (DDR); riforma del settore sicurezza (SSR); e promozione dei diritti umani e dello stato di diritto.	Missione di stabilizzazione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite nella Repubblica Democratica del Congo (MONUSCO)
Amministrazioni transitorie	Lo stile di intervento più esteso, in termini di invasione della sovranità nazionale è il protettorato delle Nazioni Unite o modello di surrogato di stato. In questi interventi, l’ONU assume tutte le funzioni amministrative civili di base di un governo nazionale, compresa la polizia, l’amministrazione del sistema giudiziario e la ricostruzione delle infrastrutture.	Amministrazione provvisoria delle Nazioni Unite in Kosovo (UNMIK), Amministrazione transitoria delle Nazioni Unite a Timor Est (UNTAET)
Residual Peacebuilding	È diventato comune per il Consiglio autorizzare le transizioni da operazioni di pace multidimensionali a piccoli uffici di peacebuilding a lungo termine. Questi uffici, consegnati all’Assemblea generale e alla Commissione per il consolidamento della pace, sono progettati per garantire il completamento dei compiti residui di costruzione della pace e per consolidare i guadagni fatti verso la pace e la stabilità a lungo termine.	Ufficio integrato delle Nazioni Unite per il consolidamento della pace in Sierra Leone (UNIPSIL)
Sanzioni economiche complete	L’imposizione di sanzioni complete può isolare completamente un paese a livello internazionale. A causa della natura interconnessa del commercio internazionale, l’imposizione di sanzioni economiche può rapidamente mettere in ginocchio l’economia di un paese. Inoltre, le sanzioni diplomatiche, il divieto di scambi culturali e le partite sportive possono effettivamente precludere ai cittadini di un paese sanzionato di partecipare attivamente e formalmente alla vita globale, servendo solo a rafforzare ulteriormente la sensazione generale di isolamento vissuta nel paese sanzionato.	Iraq (Risoluzione 661)
Sanzioni mirate (divieti di viaggio & congelamento di beni)	Le sanzioni mirate sono progettate per essere più precise, e sono mirate in modo tale da colpire le finanze e/o le libertà di un individuo, una società o un’organizzazione non governativa. Questo tipo di pressione applicata specificamente ai leader presi di mira, colpisce personalmente coloro che prendono le decisioni. La logica delle sanzioni mirate è che quando le élite politiche sono private di beni di lusso, viaggi internazionali, i loro beni e l’accesso alle finanze, si rimanderanno ai loro interessi personali, e di conseguenza abbandonare le politiche devianti e perseguire la conformità con le richieste del Consiglio di sicurezza.
Sanzioni specifiche sulle materie prime	Sanzioni specifiche sulle materie prime sono progettate per negare la vendita di alcuni beni. Questi tipi di sanzioni sono essenzialmente una forma di sanzione economica parziale, spesso diretta a tagliare o almeno ridurre i flussi di reddito indipendenti dei guastatori e dei governi, che sostengono il conflitto – includono petrolio, diamanti e legname.	Sierra Leone (diamanti), Liberia (legname, diamanti e petrolio)
Rimostrazione (e richiesta)	Si riferisce ad un appello, una richiesta del Consiglio. Nel contesto del Consiglio, una rimostranza è usata come una forma di influenza, o un gentile richiamo o una richiesta esecutiva. Una rimostranza è una forma di parole, niente di più, che non ha il peso di un’azione di per sé, ma potrebbe accompagnare una minaccia (cioè, una minaccia specifica o non specifica di misure dell’articolo 41) per trasmettere il suo significato.
Embarghi di armi	Gli embarghi di armi sono il più favorito degli strumenti di sanzioni utilizzati dal Consiglio. Tali embarghi sono progettati per negare o limitare la disponibilità di armi. La logica è che limitare l’accesso a nuove armi e munizioni limiterà il conflitto stesso.
	Peacemaking	Comprende l’uso di strumenti come la diplomazia e la mediazione per portare il conflitto alla fine. Il Consiglio avvia, o più spesso sostiene, gli sforzi di pacificazione ai sensi del capitolo VI della Carta. L’articolo 33 delinea i possibili mezzi attraverso i quali la pace può essere incoraggiata – negoziato, inchiesta, conciliazione, arbitrato, risoluzione giudiziaria, rapporto ad agenzie o accordi regionali.
Azioni penali internazionali (compresi i tribunali penali internazionali e i rinvii alla Corte penale internazionale)	Negli ultimi anni, il Consiglio è stato attivamente impegnato nel perseguimento della giustizia internazionale attraverso l’istituzione di tribunali penali internazionali ad hoc (Jugoslavia e Ruanda), tribunali speciali ibridi (Sierra Leone e Libano) e rinvii (Darfur e Libia) alla Corte penale internazionale (CPI).	Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia, Tribunale penale internazionale per la Libia
Misure preventive (incluso lo spiegamento preventivo)	L’obiettivo della prevenzione è semplice – prevenire lo scoppio iniziale di un conflitto armato o l’escalation di uno già esistente. Il Consiglio di Sicurezza, essendo reazionario, tuttavia, raramente agisce prima del fatto. L’unico esempio di dispiegamento preventivo è la Forza Preventiva dell’ONU, che è stata dispiegata con il mandato di prevenire la diffusione del conflitto dei Balcani in Macedonia.	Forza di spiegamento preventivo delle Nazioni Unite (UNPREDEP)
Forza multinazionale (MNF) e autorizzazione della forza della singola nazione	In base a questo modello, il Consiglio, come autorità legittima nella politica internazionale, autorizza un attore regionale o un gruppo di nazioni a intraprendere l’attuazione di un mandato specifico stabilito dal Consiglio. Le MNF sono state usate spesso come misure temporanee, in quanto vi è la tendenza degli stati membri a limitare il coinvolgimento in situazioni complesse e a schierare operazioni avverse al rischio con mandati ristretti e temporanei.	Operazione Alba (Italia), INTERFET (guidata dall’Australia), EUFOR Artemis, Opération Serval (Francia)
Coalizioni dei volenterosi	Il Consiglio, essenzialmente, rilascia la licenza per l’uso della forza, come il legittimo licenziante. Il Consiglio può porre condizioni sullo scopo e sui parametri del suo uso, ampio o limitato.	Guerra di Corea Guerra del Golfo

Con la crisi in Siria che entra nel suo terzo anno, il Consiglio è nuovamente accusato di essere incapace di sopprimere le varie minacce alla pace e alla sicurezza internazionale, che assillano il mondo. Questo ha portato molti critici a etichettare il Consiglio come inefficace. Al centro di queste critiche c’è l’idea che il Consiglio “non è riuscito ad agire rapidamente ed efficacemente per contenere le crisi internazionali”. Queste critiche sono tutte valide. Il Consiglio è certamente iperattivo, reattivo, selettivo e imperfetto. Ma rimane ancora il forum di riferimento in un momento di crisi, e probabilmente lo rimarrà anche in futuro.