New Deal, Second

Bei der Analyse des New Deal und seiner Entwicklung haben Historiker oft zwischen einem „First New Deal“ von 1933 und einem „Second New Deal“ von 1935 unterschieden. (Später identifizierten Wissenschaftler auch einen „Dritten New Deal“, der 1937 begann.) Nach dem Modell des Ersten und Zweiten New Deal beinhaltete der Erste New Deal, der während der ersten „Hundert Tage“ der Regierung von Präsident Franklin D. Roosevelt im Frühjahr 1933 in Kraft gesetzt wurde, vor allem Bemühungen, einen wirtschaftlichen Aufschwung durch nationale Planung und Kontrolle zu erreichen und „Entlastungs“-Hilfen für die Arbeitslosen und Verarmten bereitzustellen. Die wichtigsten Programme des Ersten New Deal waren die National Recovery Administration (NRA) und die Agricultural Adjustment Administration (AAA), die einen ausgeglichenen Aufschwung im industriellen und landwirtschaftlichen Sektor herbeiführen sollten, sowie die Federal Emergency Relief Administration (FERA), die Hilfe für Bedürftige bereitstellte. Weitere wichtige Programme des Ersten New Deal waren die Tennessee Valley Authority (TVA), das Civilian Conservation Corps (CCC), der Glass-Steagall Banking Act von 1933 und der Securities Act von 1933.

Eine zweite große Welle von New-Deal-Gesetzen, die sich vor allem mit sozialen Reformen befassten, kam 1935. Die entscheidenden Programme dieses Zweiten New Deal begannen mit dem Emergency Relief Appropriation Act vom April 1935, aus dem die Works Progress Administration (WPA) hervorging, gefolgt im Frühjahr und Sommer von einer Reihe von Programmen, die in den „Second Hundred Days“ verabschiedet wurden. Dazu gehörten der Social Security Act, der National Labor Relations Act (oder Wagner Act), der Revenue Act (oder „Wealth Tax“) von 1935, der Banking Act von 1935 und der Public Utilities Holding Company Act.

Aber während sich die Wissenschaftler im Allgemeinen einig sind, dass die beiden Hauptperioden des New Deal in den Jahren 1933 und 1935 stattfanden, sind sie sich über andere Aspekte des Ersten und Zweiten New Deals uneinig. Eine Ansicht behauptet, dass der New Deal im Jahr 1935 eine radikalere politische Richtung einschlug, mit dem Schwerpunkt auf sozialdemokratischen Programmen zur wirtschaftlichen Absicherung, zur Unterstützung der organisierten Arbeiterschaft und zur Umsetzung einer progressiveren Besteuerung. Eine andere Version besagt, dass der New Deal 1935 zwar politisch radikaler wurde, mit Anti-Business-Rhetorik und Appellen an die Arbeiterklasse, dass er aber ideologisch und programmatisch konservativer wurde, indem er sich weg von staatlicher Planung und Kontrolle und hin zu regulatorischen Bemühungen bewegte, um eine wettbewerbsfähigere Marktwirtschaft zu gewährleisten.

Die Uneinigkeit darüber, was der Erste New Deal und der Zweite New Deal beinhalteten, hilft zu erklären, warum New-Deal-Forscher typischerweise zu dem Schluss gekommen sind, dass die Dinge komplizierter waren, als eine einfache Dichotomie von Erstem und Zweitem New Deal nahelegen würde. Weder die Gesetzgebung von 1933 noch die von 1935 war so kohärent, wie es das Modell nahelegt, und es lassen sich wichtige Kontinuitäten zwischen den beiden Perioden finden. Obwohl einige wenige New Dealers eine durchgängige Wirtschaftsplanung und -kontrolle auf Bundesebene anstrebten, war dies bei den meisten nicht der Fall, und die NRA und die AAA arbeiteten in der Praxis mit dem Großkapital und den Farmern zusammen und handelten oft nach deren Präferenzen. Wesentliche Elemente des Ersten New Deal (z. B. Hilfsmaßnahmen, Landwirtschaftspolitik, Planung, Regulierung von Banken und Wertpapieren) wurden im Zweiten fortgeführt, während ein Großteil des Zweiten New Deal (u. a. Arbeitserleichterung, soziale Sicherheit, progressive Besteuerung) fast von Anfang an in Planung war. Darüber hinaus war Roosevelt ein Befürworter der Regulierung der öffentlichen Versorgungsbetriebe, seit er Gouverneur von New York war, und der New Yorker Senator Robert F. Wagner hatte ab 1933 starke Impulse für eine weitreichendere Arbeitspolitik des New Deal gegeben.

Der Rahmen des Ersten und Zweiten New Deal scheint also zu stark zu vereinfachen und daher das Wesen und die Entwicklung des New Deal zu verzerren. Die Politikgestaltung war komplizierter und hatte mehr Kontinuität, als das Modell suggeriert, und die Unterschiede zwischen dem Ersten und dem Zweiten New Deal waren eher auf veränderte Umstände als auf ideologische Veränderungen zurückzuführen. Nichtsdestotrotz bleibt der Rahmen ein nützliches Modell, das die beiden wichtigsten und unterschiedlichen Perioden der New-Deal-Politik identifiziert. Der Zweite New Deal hatte einen stärkeren sozialdemokratischen Charakter, mit Programmen, die vor allem auf wirtschaftliche Sicherheit und auf die Arbeiterklasse abzielten. Neben dem Wagner Act, der das Wachstum von Größe und Macht der organisierten Arbeiterschaft ermöglichte, stellte der Social Security Act mit seiner Altersversicherung, der Arbeitslosenentschädigung und den Bestimmungen zur öffentlichen Unterstützung eine große Veränderung dar, die wesentliche Grundlagen des modernen regulierenden Wohlfahrtsstaates schuf.

Die Programme des Zweiten New Deal taten freilich nicht alles, was viele von ihnen behaupteten oder sich wünschten, dass sie es täten. Der Social Security Act zum Beispiel erfasste große Gruppen von Menschen nicht, vor allem Land- und Hausarbeiter. Hinterbliebene Ehepartner hatten zunächst keine Leistungen, und Afroamerikaner hatten oft Jobs, die nicht unter das Gesetz fielen. Die Leistungen waren relativ gering, und die Alters- und Arbeitslosenversicherung wurde größtenteils durch regressive Lohnsteuern finanziert. Das Gesetz enthielt keine Krankenversicherung. Bei der Überarbeitung der Sozialreformpolitik im Jahr 1935 fielen die „unemployables“ (einschließlich solcher Gruppen wie Kinder, ältere Menschen und Blinde) in die Zuständigkeit der Bundesstaaten, obwohl der Social Security Act entsprechende Zuschüsse für solche Kategorien von Bedürftigen vorsah. Andere Programme des Zweiten New Deal hatten ebenfalls wichtige Grenzen. Die „Vermögenssteuer“ erwies sich als eine Art Fehlbezeichnung, denn nachdem der Kongress sie überarbeitet hatte, hatte die Gesetzgebung wenig Umverteilungscharakter und trug wenig dazu bei, die Konzentration von Reichtum und Macht der Unternehmen zu verringern. Auch der Public Utilities Holding Company Act wurde stark überarbeitet, obwohl er letztlich dazu beitrug, die Versorgungsindustrie zu dezentralisieren und einige der schlimmsten monopolistischen Praktiken zu beenden.

Aber die Programme des Zweiten New Deal hatten dennoch eine tiefgreifende Wirkung. Die Arbeitsbeschaffungsprogramme der WPA gaben Millionen von Menschen Arbeit und Einkommen – nicht nur in den vielfältigen Bauprogrammen der WPA, sondern auch in ihren Programmen für Schriftsteller, Theaterarbeiter, Musiker und Künstler. Die WPA führte auch die National Youth Administration ein, die jungen Menschen half, Bildung und Fertigkeiten zu erlangen, und die Rural Electrification Administration, die schließlich dazu beitrug, das amerikanische Landleben zu verändern. Der Social Security Act stellte die Anfänge eines Altersversicherungsprogramms dar, das, beginnend mit den Änderungen von 1939, in den folgenden Jahrzehnten auf verschiedene Weise erweitert wurde, und auch seine anderen Bestimmungen hatten große Auswirkungen auf die Zukunft. Der Wagner Act und das durch ihn geschaffene National Labor Relations Board spielten eine entscheidende Rolle für die wachsende Größe und Macht der organisierten Arbeiterschaft – sowohl der American Federation of Labor (AFL) als auch des neuen Congress of Industrial Organizations (CIO). Der Banking Act von 1935 vergrößerte die Macht des Federal Reserve Board über das Bankensystem erheblich und stärkte damit dessen Fähigkeit, die Wirtschaft zu stützen. Die Gesetzgebung von 1935 trug auch zu Roosevelts erdrutschartigem Wiederwahlsieg bei den Wahlen von 1936 bei.

Die Idee eines Zweiten New Deal konzentriert sich also sinnvollerweise auf die wichtige Gesetzgebung von 1935 und hilft zu beleuchten, was daran anders und wichtig war. Aber das Konzept des Ersten und Zweiten New Deal hat noch einen weiteren Vorteil: Es bietet einen chronologischen Rahmen, der es ermöglicht, die Dynamik der New-Deal-Politik und die Entwicklung des New Deal zu verstehen.

Zu einem erheblichen Teil waren die Programme des Zweiten New Deal das Ergebnis einer politischen Planung, die schon seit einiger Zeit im Gange war. Das war sicherlich der Fall beim Social Security Act, der vom 1934 gegründeten Committee on Economic Security empfohlen wurde, dessen Wurzeln aber schon weit davor lagen. Im Fall der WPA hatte der New Deal 1933 mit Programmen zur Arbeitsentlastung begonnen, und Roosevelt und der Hilfsverwalter Harry Hopkins zogen die Arbeitsentlastung der direkten Unterstützung vor, um die Selbstachtung zu wahren und die nationale Infrastruktur aufzubauen. Roosevelt hatte sich schon lange vor 1935 Gedanken über eine progressive Besteuerung und die Regulierung von Versorgungsunternehmen gemacht, und Senator Robert Wagner hatte sich schon seit einiger Zeit für eine stärkere Arbeitspolitik und ein National Labor Relations Board mit echter Autorität und Macht eingesetzt. Die Ungültigerklärung des NRA durch den Obersten Gerichtshof im Jahr 1935 (und damit auch des Abschnitts 7(a) des National Industrial Recovery Act, der einen gewissen Schutz für die organisierte Arbeiterschaft geboten hatte) erforderte politische Anpassungen und ebnete den Weg für die Verabschiedung des Wagner-Gesetzes.

Aber der Zweite New Deal war sowohl ein Produkt der Politik als auch der politischen Planung und Anpassung. Bis 1935 hatten sich die Bemühungen um nationale Einheit des frühen New Deal verflüchtigt. Ein großer Teil der Geschäftswelt hatte nicht nur die NRA, sondern auch Roosevelt und den New Deal sauer gemacht, und Roosevelt seinerseits war nicht mehr geneigt, die Geschäftswelt zu besänftigen. Als die Anti-New-Deal-Rhetorik unter den Geschäftsleuten eskalierte, nahm auch die Anti-Business-Rhetorik unter den New Dealern zu.

Während die Geschäftswelt, die Wohlhabenden und die Konservativen Roosevelt und den New Deal zunehmend dafür kritisierten, zu viel zu tun, kritisierten führende Politiker der Linken, die oft die Unzufriedenheit der Armen, der Arbeiterklasse und der unteren Mittelschicht widerspiegelten, den New Deal dafür, zu wenig zu tun. Besonders prominent waren der Senator von Louisiana, Huey P. Long, mit seinem Umverteilungsprogramm „Share Our Wealth“ (Teile unseren Reichtum), der kalifornische Arzt Francis Townsend mit seinem Plan für großzügige staatliche Altersrenten und der „Radiopriester“ Pater Charles Coughlin aus Michigan mit seinen populistischen Angriffen auf den New Deal und Forderungen nach einer Währungsreform. Diese Männer zogen Millionen von Anhängern an und spiegelten die weit verbreitete Meinung wider, dass der New Deal mehr tun sollte, um den notleidenden Amerikanern zu helfen. Trotz der wirtschaftlichen Verbesserung seit 1933 war die Arbeitslosigkeit bis 1935 nur von 25 auf 20 Prozent gesunken, und die New-Deal-Programme hatten erst begonnen, den Verarmten und Arbeitslosen zu helfen.

Bis zu einem gewissen Grad können der Social Security Act, die „Vermögenssteuer“ und andere Programme des Zweiten New Deal als Antworten auf die Kritik und die Vorschläge von Long, Townsend und Coughlin verstanden werden und als Versuche, deren offensichtlich wachsende politische Anziehungskraft zu untergraben. Aber obwohl Long und die anderen dazu beitrugen, die Aufmerksamkeit auf solche Maßnahmen zu lenken und ihnen Schwung zu verleihen, gingen die Planungen für die Sozialversicherung, die progressive Besteuerung und andere Gesetze von 1935 nicht aus ihrer Agitation hervor. Außerdem wurde die Politikgestaltung im Jahr 1935 auch stark vom Ergebnis der Wahlen von 1934 beeinflusst. Normalerweise hatten Parteien, die die Präsidentschaft gewannen, bei den anschließenden Kongresswahlen außerhalb des Jahres erheblich an Stärke verloren; bei früheren Wahlen außerhalb des Jahres hatte die Partei des Präsidenten im Durchschnitt etwa drei Dutzend Sitze im Repräsentantenhaus und drei oder vier im Senat verloren. Im Jahr 1934 gewannen die Demokraten jedoch neun zusätzliche Kongressabgeordnete und neun Senatoren hinzu (zusätzlich zu den großen Zuwächsen in den Jahren 1930 und vor allem 1932). Diese Ergebnisse spiegelten sowohl ein Vertrauensvotum für FDR als auch den Wunsch nach mehr Reformen wider – und brachten einen Kongress hervor, der demokratischer und liberaler war als der 1932 gewählte Kongress – und einen Kongress, in dem vor allem die städtischen Liberalen deutlich mehr Macht hatten. Angeführt von Senator Wagner übernahmen die Stadtliberalen sowohl die Führung als auch die Unterstützung für die Programme des Zweiten New Deal.

Der Zweite New Deal war also das Produkt vieler Kräfte – langjähriger politischer Planungen, der anhaltenden Verwüstung durch die Große Depression, der Unzulänglichkeiten oder der Beendigung einiger Programme des Ersten New Deal, wachsender Spannungen zwischen der Roosevelt-Administration und der Wirtschaft, des Drucks von Führungspersönlichkeiten wie Long, Townsend und Coughlin und der Wahl von 1934. Infolge dieser Faktoren hatten die Gesetzgebung und die Programme von 1935 einen anderen Charakter als die von 1933 und eine große Bedeutung für die Politik und die Regierung in der Folgezeit. Ungeachtet seiner Schwächen bietet der Rahmen des Ersten und Zweiten New Deal somit eine Möglichkeit, die Art und Bedeutung der Gesetzgebung von 1935 und die politische Dynamik, die sie prägte, zu verstehen.

Siehe auch: NEW DEAL; NEW DEAL, DRITTER; PUBLIC UTILITIES HOLDING COMPANY ACT; SOCIAL SECURITY ACT; TAXATION; WORKS PROGRESS ADMINISTRATION (WPA).

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John W. Jeffries