Het Noord-Ierse vredesproces
Noord-Ierland, een regio van het Verenigd Koninkrijk waar al lange tijd onenigheid heerst, heeft tussen het eind van de jaren zestig en het eind van de jaren negentig een decennialang conflict meegemaakt dat meer dan 3.500 levens heeft geëist. In deze periode, die bekend staat als de Troubles, stonden de van oudsher dominante protestanten tegenover de katholieke minderheid. In april 1998 werd een vredesakkoord gesloten, waarbij een regering werd gevormd waarin de macht werd gedeeld door politieke krachten en gewapende groeperingen.
Twintig jaar later is het grootste deel van het Akkoord van Belfast – dat meestal het Goede-Vrijdagakkoord wordt genoemd – ten uitvoer gelegd. Hoewel er nog steeds paramilitaire groeperingen bestaan, hebben zij zich grotendeels ontwapend en is het geweld grotendeels opgehouden. De sektarische spanningen duren echter voort en het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie bemoeilijkt de grensregelingen in Noord-Ierland, waardoor de toekomst van het land op losse schroeven komt te staan.
Wat was de aanleiding voor het conflict in Noord-Ierland?
Meer over:
Verenigd Koninkrijk
Mensenrechten
Conflictpreventie
Terrorisme en contraterrorisme
Brexit
De moderne periode van conflict in Noord-Ierland begon eind jaren zestig en duurde meer dan drie decennia. Wat begon als een burgerrechtenbeweging – katholieken protesteerden tegen wat zij zagen als discriminatie door de door protestanten gedomineerde regering van Noord-Ierland – ontaardde in geweld, met de betrokkenheid van paramilitaire groeperingen aan beide zijden en de komst van het Britse leger in 1969.
In het conflict waren vooral protestantse loyalisten, die deel wilden blijven uitmaken van het Verenigd Koninkrijk, verwikkeld tegen overwegend katholieke republikeinen, die zich wilden verenigen met de Ierse Republiek. De protestantse unionisten en de katholieke nationalisten deelden de doelstellingen van hun respectieve gemeenschappen, maar schuwden geweld.
Delen Delen
Wat is het Goede-Vrijdagakkoord?
Daily News Brief
Een samenvatting van wereldwijde nieuwsontwikkelingen met CFR-analyse die elke ochtend in uw inbox wordt bezorgd. De meeste weekdagen.
Het Goede-Vrijdagakkoord, dat in 1998 werd gesloten, bood een kader voor een politieke regeling in Noord-Ierland, met een machtsdeling tussen unionisten en nationalisten als middelpunt. Het werd ondertekend door de Britse en Ierse regering en door vier van de grootste politieke partijen in Noord-Ierland: Sinn Fein, de Ulster Unionist Party, de Social Democratic and Labour Party, en de Alliance Party. Van de grote partijen onthield alleen de Democratic Unionist Party (DUP) zich van stemming. Het akkoord bevestigde dat Noord-Ierland deel uitmaakt van het Verenigd Koninkrijk, maar bepaalt dat Ierland kan worden verenigd als dat wordt gesteund door een meerderheid in zowel Noord-Ierland als de Republiek Ierland.
Het akkoord riep op tot deconcentratie van het gezag over bepaalde beleidsterreinen van het Britse parlement naar een nieuw opgerichte assemblee in Belfast, en het maakte de weg vrij voor paramilitaire groeperingen om hun wapens neer te leggen en zich aan te sluiten bij het politieke proces. Dit heeft bijgedragen tot een sterke vermindering van het geweld, en het jaarlijkse aantal doden als gevolg van conflicten, dat in 1972 een hoogtepunt van 480 bereikte, is de laatste jaren gedaald tot enkele cijfers.
Wat is de bestuursstructuur van Noord-Ierland?
De regering in Noord-Ierland bestaat uit twee hoofdorganen, beide gevestigd op het Stormont Estate in Belfast.
Meer over:
Verenigd Koninkrijk
Mensenrechten
Conflictpreventie
Terrorisme en contraterrorisme
Brexit
Legislatuur. Een door de bevolking gekozen, negentig leden tellende assemblee maakt wetten over zaken als gezondheid, onderwijs en landbouw. Voor belangrijke besluiten is de steun van zowel unionisten als nationalisten nodig, zodat geen van beide kan overheersen.
Uitvoerende macht. De regering wordt geleid door een soort kabinet. Het wordt voorgezeten door een eerste minister en een plaatsvervangend eerste minister, één uit elke belangrijke traditie. Tot nu toe is de eerste minister altijd een unionist geweest en de vice-eerste minister een nationalist of republikein.
Heeft het Goede-Vrijdagakkoord succes gehad?
Het wantrouwen tussen de facties is na het akkoord nog jaren blijven bestaan. De uitvoering van het Goede-Vrijdagakkoord werd belemmerd door politiek geharrewar over deconcentratie – de overdracht van bevoegdheden op het gebied van politie, justitie en andere zaken van Londen naar Belfast – en de ontmanteling van de wapens van de paramilitaire groeperingen. Eind 1999 heeft Londen lokale bevoegdheden overgedragen, maar de politieke onrust in Noord-Ierland heeft ertoe geleid dat in 2000 en 2002 opnieuw een rechtstreeks bestuur werd ingesteld. Pas in 2007 herstelde Londen de decentralisatie met het doorbraakakkoord van St. Andrews, dat werd ondertekend door de Britse en Ierse regering en de belangrijkste Noord-Ierse partijen. Tegen die tijd was de DUP de grootste unionistische partij en Sinn Fein de grootste onder nationalisten en republikeinen.
Een andere mijlpaal kwam in 2010 met het Hillsborough Agreement, waarin Sinn Fein en de DUP het eindelijk eens werden over de voorwaarden voor de overdracht van politiële en justitiële functies, evenals over een routekaart voor het beheer van sektarische parades. Halverwege de jaren 2010 functioneerden de politieke instellingen van het Goede Vrijdag-akkoord over het algemeen goed, aangezien partijen met sterk uiteenlopende standpunten samen in de regering zaten.
Wat is de status van de regering van Noord-Ierland?
De relatieve politieke stabiliteit in Belfast begon in 2017 te ontrafelen, toen een energieschandaal leidde tot het aftreden van Martin McGuinness van Sinn Fein als vicepremier. Dit veroorzaakte de ineenstorting van de uitvoerende macht en leidde tot nieuwe verkiezingen voor de assemblee in maart 2017. De DUP bleef de grootste partij, maar haar voorsprong op Sinn Fein daalde tot slechts één zetel, een resultaat dat de demografische verschuivingen in Noord-Ierland weerspiegelt: bij de laatste volkstelling in 2011 was de katholieke minderheidsgemeenschap gegroeid tot 45% van de bevolking, terwijl de protestanten met 48% niet langer de meerderheid vormden. De impasse benadrukte ook de diepe verdeeldheid over Brexit, waar de unionistische DUP voorstander van was en Sinn Fein, samen met andere grote partijen, tegen was.
De DUP en Sinn Fein waren bijna drie jaar lang niet in staat om hun meningsverschillen op te lossen, waardoor Noord-Ierland tot begin 2020 geen lokale regering had. Onder druk om een compromis te sluiten of een nieuwe verkiezingsronde tegemoet te zien – en met de DUP buitenspel gezet in de Britse regering na een verpletterende verkiezingsoverwinning van de Conservatieve Partij van premier Boris Johnson in december 2019 – sloten de twee partijen een akkoord dat Stormont op 11 januari 2020 heropende.
In een belangrijk compromis stemden de partijen in met maatregelen om de Ierse taal te bevorderen, iets waar unionisten zich lang tegen hebben verzet uit vrees dat het de nationalistische en republikeinse cultuur zou verheffen ten koste van hun eigen cultuur. In ruil daarvoor bevatte de overeenkomst bepalingen ter bevordering van het Ulster-Scots, dat van oudsher wordt gesproken door de afstammelingen van protestanten die vanuit Schotland naar Noord-Ierland kwamen. De onderhandelingen werden ook bespoedigd door beloften van Dublin en Londen om meer geld uit te trekken voor Noord-Ierse ziekenhuizen, scholen en andere sociale voorzieningen.
Het nieuw leven ingeblazen uitvoerend orgaan, dat bestaat uit de vijf belangrijkste politieke partijen van Noord-Ierland, wordt geleid door premier Arlene Foster (DUP) en de pas benoemde vice-premier Michelle O’Neill (Sinn Fein).
Welke uitdagingen zijn er nog?
Het gerestaureerde bestuur van Noord-Ierland staat voor moeilijke uitdagingen, zoals het verlenen van basisdiensten en het aanpakken van de sektarische verdeeldheid. Een van de dringendste taken is de verbetering van de gezondheidszorg, die na de ineenstorting van het plaatselijk bestuur nog verder in crisis is geraakt. Eind 2019 stonden zo’n driehonderdduizend mensen – ongeveer een zesde van de bevolking – op wachtlijsten voor gezondheidszorg, en in december van dat jaar gingen verpleegkundigen en ander personeel in staking uit protest tegen de salarissen, die lager waren geworden dan in de rest van het Verenigd Koninkrijk. Tegen februari 2020 hadden veel vakbonden in de gezondheidszorg overeenkomsten bereikt met de regering voor hogere lonen en andere eisen, hoewel het een open vraag blijft of de gezondheidssector zich op een duurzaam pad bevindt.
In de tussentijd blijft de sektarische verdeeldheid prominent aanwezig. Minder dan 10 procent van de leerlingen in Noord-Ierland gaat naar scholen die religieus geïntegreerd zijn, of scholen die niet primair geassocieerd zijn met één geloof. De sociale interactie tussen de twee belangrijkste religieuze gemeenschappen blijft beperkt. Tientallen zogenaamde vredesmuren scheiden protestantse en katholieke buurten.
Het herstelde leiderschap van Noord-Ierland staat voor moeilijke uitdagingen om zowel basisdiensten te verlenen als de sektarische verdeeldheid aan te pakken.
Andere slepende kwesties blijven voor wrijving zorgen. Optochten en marsen – die voornamelijk, maar niet uitsluitend door protestantse groeperingen worden gehouden – hebben vaak een sterk sektarische ondertoon. Hetzelfde geldt voor vlaggen en emblemen, die door alle partijen op lantaarnpalen en gebouwen worden aangebracht. Bovendien hebben de Noord-Ierse leiders nooit een alomvattende aanpak ontwikkeld voor de erfenis van het geweld in het verleden, zoals sommige andere postconflictmaatschappijen wel hebben gedaan. De inspanningen om de verantwoordelijken voor de moorden te vervolgen en andere initiatieven te ontplooien zijn ongelijk geweest, wat volgens analisten de verzoening heeft belemmerd.
Deze kwesties – parades, vlaggen en de erfenis van het verleden – waren het onderwerp van onderhandelingen in 2013 onder voorzitterschap van Richard N. Haass, voorzitter van de Council on Foreign Relations, en Meghan L. O’Sullivan, een professor aan de Harvard Kennedy School en nu lid van de raad van bestuur van CFR. De gesprekken, waaraan de vijf belangrijkste politieke partijen deelnamen, leidden niet tot een overeenkomst, hoewel veel van de voorstellen – waaronder de oprichting van een historische onderzoekseenheid om onopgeloste sterfgevallen tijdens het conflict te onderzoeken en een commissie om slachtoffers te helpen informatie te krijgen over de dood van familieleden – een groot deel uitmaakten van het Stormont House Agreement, dat in 2014 werd bereikt.
Na jaren van stilstand beloofde de Britse regering de aan het erfgoed gerelateerde instellingen die in het akkoord van 2014 werden geschetst, te implementeren als onderdeel van het akkoord van januari 2020 om Stormont te herstellen. Er blijft echter onzekerheid bestaan, vooral over hoe Johnsons regering zal omgaan met onderzoeken naar voormalige leden van de Britse veiligheidsdiensten over hun acties in het conflict in Noord-Ierland.
Hoe zal Brexit Noord-Ierland beïnvloeden?
Een meerderheid van de Noord-Ierse bevolking – bijna 56 procent – stemde voor het Verenigd Koninkrijk om in de EU te blijven. De DUP was de enige van de belangrijkste Noord-Ierse partijen die Brexit steunde. Er staat een aanzienlijk bedrag aan directe financiering op het spel: sinds 1995 heeft de EU Noord-Ierland meer dan een miljard euro per jaar verstrekt voor vredesopbouw en verzoeningsprogramma’s. Ondanks Brexit loopt het huidige financieringsprogramma door tot eind 2021, met een budget van 270 miljoen euro.
De meest omstreden kwestie is de grens van Noord-Ierland met de Ierse Republiek. De grens, die tijdens het conflict zwaar gemilitariseerd was, is sindsdien in wezen onzichtbaar geworden, met een vrije oversteek van mensen en goederen. Dit was grotendeels mogelijk omdat zowel Ierland als het Verenigd Koninkrijk deel uitmaakten van de interne markt van de EU, de gemeenschappelijke regelgeving die het vrije verkeer van goederen, diensten, mensen en geld binnen het blok mogelijk maakt.
Nu Noord-Ierland en de rest van het Verenigd Koninkrijk in januari 2020 officieel de EU hebben verlaten, zal dit veranderen. Tijdens de Brexit-onderhandelingen hebben EU-, Ierse en Britse functionarissen geprobeerd de terugkeer van een harde grens te vermijden, uit angst dat controleposten de handel zouden bemoeilijken, spanningen tussen gemeenschappen zouden doen herleven en de deur zouden openzetten voor nieuw geweld. Maar de belofte van Londen om de interne markt en de douane-unie van de EU te verlaten, heeft grenscontroles onvermijdelijk gemaakt.
De meest omstreden kwestie was de grens van Noord-Ierland met de Ierse Republiek.
In het definitieve terugtrekkingsakkoord tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk is een ingewikkelde oplossing voor dit netelige probleem gevonden. Volgens de geplande regelingen zou Noord-Ierland, net als de rest van het VK, de douane-unie van de EU verlaten, die de basis vormt voor gemeenschappelijke tarieven voor alle goederen die het blok binnenkomen. De nodige douanecontroles zouden echter niet plaatsvinden aan de grens met de Ierse Republiek, maar tussen Noord-Ierland en Groot-Brittannië, waardoor in feite een nieuwe grens in de Ierse Zee zou ontstaan. Ondertussen zou Noord-Ierland, maar niet de rest van het VK, veel van de interne-marktvoorschriften van de EU blijven volgen, waardoor de landgrens met Ierland open zou blijven. Deze regeling wordt ook ondersteund door een aparte overeenkomst tussen Ierland en het VK die vrij verkeer van personen tussen de twee landen mogelijk maakt.
Dit resultaat wekte de woede op van de unionisten in Noord-Ierland, die bang zijn voor enig onderscheid tussen hun regio en de rest van het VK. De regering-Johnson probeert een dergelijk onderscheid zo klein mogelijk te maken, maar de omvang van de ontwrichting van de Noord-Ierse economie en politiek valt nog te bezien.
De definitieve details van de economische relatie van het Verenigd Koninkrijk met de EU, inclusief de verwevenheid met de interne markt van de EU, worden nog uitgewerkt in de handelsbesprekingen. Brussel en Londen hebben tot 31 december 2020 de tijd om die onderhandelingen af te ronden. Tot die tijd blijft het Verenigd Koninkrijk, inclusief Noord-Ierland, deel uitmaken van de interne markt en de douane-unie.
Wat is de toekomst van het vredesproces?
Sommige waarnemers vrezen dat het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU een bedreiging vormt voor het Goede Vrijdag-akkoord; onder hen Tony Blair, de Britse premier die het akkoord heeft voorgezeten. De Ierse premier, Leo Varadkar, herhaalde dit punt in maart 2018 door te stellen dat Brexit “een wig dreigt te drijven tussen Groot-Brittannië en Ierland, tussen Noord-Ierland en de Republiek Ierland, en mogelijk tussen de twee gemeenschappen in Noord-Ierland.” (Varadkar kondigde zijn aftreden aan nadat zijn partij verliezen had geleden in de parlementsverkiezingen van februari 2020 in Ierland). De leiders van Sinn Fein hebben Brexit “de ernstigste bedreiging in de geschiedenis van het vredesproces” genoemd.
Dat komt omdat in het Goede Vrijdag-akkoord ingewikkelde afspraken tussen de verschillende partijen zijn gemaakt. De drie onderdelen van het pact hebben een netwerk van instellingen gecreëerd om Noord-Ierland te besturen (onderdeel één), leiders in Noord-Ierland samen te brengen met die in Ierland (onderdeel twee, of Noord-Zuid-samenwerking), en leiders uit het hele Verenigd Koninkrijk en Ierland samen te brengen (onderdeel drie, of Oost-West-samenwerking). Momenteel wordt op meer dan 140 gebieden tussen Noord-Ierland en de Ierse Republiek grensoverschrijdend samengewerkt, onder meer op het gebied van de gezondheidszorg, de energie-infrastructuur en het politiewerk. Veel deskundigen en politieke leiders vrezen dat elke verstoring van deze samenwerking het vertrouwen in het akkoord kan ondermijnen en daarmee de basis voor vrede in Noord-Ierland.
Hoewel premier Johnson en de Ierse leiders hebben toegezegd het Goede Vrijdag Akkoord te beschermen, hebben sommige Brexit voorstanders de gelegenheid aangegrepen om kritiek te leveren op de instellingen voor machtsdeling van het akkoord, met het argument dat het pact verouderd is. Sommige leden van de DUP, die in 1998 tegen het akkoord waren, hebben ook vraagtekens gezet bij de afspraken die erin zijn gemaakt.
Tegzelfdertijd voorspellen de verkiezingen in februari 2020 in de Republiek Ierland een veranderend politiek klimaat, met onvoorspelbare gevolgen voor het eiland. Naast de nederlaag van Varadkar’s centristische partij, Fine Gael, zagen de verkiezingen de dramatische opkomst van de republikeinse Sinn Fein, die de meeste stemmen won en haar zetels in het parlement uitbreidde van tweeëntwintig naar zevenendertig. Maar omdat geen enkele partij een absolute meerderheid heeft behaald en de twee belangrijkste centrumpartijen een regering met Sinn Fein uitsluiten, zullen de coalitiebesprekingen waarschijnlijk moeizaam verlopen.
Misschien is de ultieme vraag of Brexit ertoe zou kunnen leiden dat de Noord-Ieren stemmen om het Verenigd Koninkrijk te verlaten en zich aan te sluiten bij een verenigd Ierland, wat volgens het Goede Vrijdag-akkoord mogelijk is. Sinds de Brexit-stemming van 2016 hebben de nationalistische en republikeinse leiders van Noord-Ierland opgeroepen tot een referendum. Dat zou de goedkeuring van Londen vereisen, evenals een aparte stemming in de Republiek Ierland. Sinn Fein heeft gezegd dat het zal weigeren om deel te nemen aan een regering die niet begint met het organiseren van zo’n referendum, en het electorale succes heeft die mogelijkheid vierkant op de voorgrond gebracht.
Diana Roy werkte mee aan dit verslag.