New Deal, Second

Bij het analyseren van de New Deal en de ontwikkeling daarvan hebben historici vaak een onderscheid gemaakt tussen een “First New Deal” van 1933 en een “Second New Deal” van 1935. (Later hebben geleerden ook een “Derde New Deal” geïdentificeerd die in 1937 begon). In het model van de Eerste en de Tweede New Deal hield de Eerste New Deal, die tijdens de eerste “Honderd Dagen” van de regering van President Franklin D. Roosevelt in het voorjaar van 1933 werd uitgevaardigd, vooral inspanningen in om economisch herstel te bereiken door middel van nationale planning en controle en om “noodhulp” te verlenen aan werklozen en verarmden. De belangrijkste programma’s van de First New Deal waren de National Recovery Administration (NRA) en de Agricultural Adjustment Administration (AAA), bedoeld om een evenwichtig herstel in de industriële en landbouwsectoren te bewerkstelligen, en de Federal Emergency Relief Administration (FERA), om hulp te verlenen aan de behoeftigen. Andere belangrijke First New Deal programma’s waren de Tennessee Valley Authority (TVA), het Civilian Conservation Corps (CCC), de Glass-Steagall Banking Act van 1933, en de Securities Act van 1933.

Een tweede grote uitbarsting van New Deal wetgeving, vooral gericht op sociale hervormingen, kwam in 1935. De bepalende programma’s van deze Tweede New Deal begonnen met de Emergency Relief Appropriation Act van april 1935, die de Works Progress Administration (WPA) voortbracht, in het voorjaar en de zomer gevolgd door een aantal programma’s die in de “Tweede Honderd Dagen” tot stand kwamen. Hiertoe behoorden de Sociale Zekerheidswet, de Wet op de Nationale Arbeidsbetrekkingen (of Wagner-wet), de Belastingwet (of “Vermogensbelasting”) van 1935, de Bankwet van 1935 en de Wet op de Openbare Nutsbedrijven.

Maar hoewel de geleerden het er in het algemeen over eens waren dat de twee belangrijkste perioden van New Deal-hervormingen in 1933 en 1935 plaatsvonden, waren zij het oneens over andere aspecten van de Eerste en Tweede New Deals. De ene opvatting is dat de New Deal in 1935 een radicalere beleidsrichting insloeg, met de nadruk op sociaal-democratische programma’s om economische zekerheid te verschaffen, de georganiseerde arbeid te steunen en progressievere belastingen in te voeren. Een andere versie stelt dat de New Deal in 1935 politiek gezien radicaler werd, met anti-business retoriek en oproepen aan de arbeidersklasse, maar in ideologisch en programmatisch opzicht juist conservatiever werd door af te stappen van federale planning en controle en over te stappen op regelgevende inspanningen om een meer concurrerende markteconomie te waarborgen.

De onenigheid over wat de First New Deal en de Second New Deal precies inhielden, helpt verklaren waarom New Deal geleerden meestal tot de conclusie zijn gekomen dat de zaken gecompliceerder lagen dan een simpele First en Second New Deal tweedeling zou suggereren. Noch de wetgeving van 1933, noch die van 1935 was zo samenhangend als het model suggereert, en er zijn belangrijke continuïteiten te vinden tussen de twee perioden. Hoewel enkele New Dealers een diepgaande federale economische planning en controle voor ogen hadden, hadden de meesten dat niet, en de NRA en AAA hadden in de praktijk samengewerkt met grote bedrijven en boeren en vaak gehandeld naar hun voorkeuren. Belangrijke elementen van de Eerste New Deal (verlichting, landbouwbeleid, enige planning, regulering van banken en effecten, bijvoorbeeld) werden voortgezet in de Tweede, terwijl veel van de Tweede New Deal (waaronder werkverlichting, sociale zekerheid, progressieve belastingen) bijna vanaf het begin in de planningsfasen was geweest. Bovendien was Roosevelt al sinds hij gouverneur van New York was een voorstander van de regulering van openbare nutsbedrijven, en had de New Yorkse senator Robert F. Wagner vanaf 1933 een krachtige impuls gegeven aan een verdergaand New Deal arbeidsbeleid.

Het Eerste en Tweede New Deal kader lijkt dus een oversimplificatie en daardoor een vertekening van de aard en ontwikkeling van de New Deal. De beleidsvorming was gecompliceerder en kende meer continuïteit dan het model suggereert, en veranderende omstandigheden in plaats van ideologische veranderingen waren grotendeels verantwoordelijk voor de verschillen tussen de Eerste en de Tweede New Deals. Toch blijft het kader een nuttig kader dat de twee belangrijkste en verschillende perioden van New Deal beleidsvorming identificeert. De Tweede New Deal had een meer sociaal-democratisch karakter, met programma’s die vooral gericht waren op economische zekerheid en op de arbeidersklasse. Naast de Wagner Act die de groei in omvang en macht van de georganiseerde arbeid mogelijk maakte, vormde de Sociale Zekerheidswet, met zijn ouderdomsverzekering, werkloosheidsuitkering en bijstandsvoorzieningen, een belangrijke verandering die de essentiële grondslagen legde voor de moderne regulerende welvaartsstaat.

Om zeker te zijn, de programma’s van de Tweede New Deal deden niet alles wat velen beweerden dat ze deden of wat ze wensten dat ze deden. De Sociale Zekerheidswet, bijvoorbeeld, bestreek geen grote groepen mensen, met name landarbeiders en huishoudelijk personeel. Overlevende echtgenoten hadden aanvankelijk geen uitkeringen, en Afro-Amerikanen hadden vaak banen die niet onder de wet vielen. De uitkeringen waren relatief laag en de ouderdoms- en werkloosheidsverzekering werden grotendeels gefinancierd door regressieve loonbelasting. De wet omvatte geen ziektekostenverzekering. Bij de herziening van het sociale hervormingsbeleid in 1935 vielen de “werklozen” (waaronder kinderen, bejaarden en blinden) onder de verantwoordelijkheid van de staat, hoewel de Sociale Zekerheidswet voorzag in gelijkwaardige subsidies voor dergelijke categorieën van behoeftigen. Andere Tweede New Deal programma’s hadden ook belangrijke beperkingen. De “vermogensbelasting” bleek een soort van verkeerde benaming te zijn, want na de herziening door het Congres had de wetgeving weinig herverdelingskarakter en deed ze weinig om de concentraties van rijkdom en macht in het bedrijfsleven te verminderen. De Public Utilities Holding Company Act werd ook ingrijpend herzien, hoewel deze uiteindelijk wel hielp om de nutsindustrie te decentraliseren en een einde te maken aan enkele van de ergste monopolistische praktijken.

Maar de programma’s van de Tweede New Deal hadden niettemin een diepgaande invloed. De werkverschaffingsprogramma’s van de WPA gaven werk en inkomen aan miljoenen mensen – niet alleen in de gevarieerde bouwprogramma’s van de WPA, maar ook in haar programma’s voor schrijvers, theatermedewerkers, musici, en kunstenaars. De WPA voerde ook de National Youth Administration uit, die jongeren hielp onderwijs en vaardigheden te verwerven, en de Rural Electrification Administration, die uiteindelijk hielp het Amerikaanse platteland te transformeren. De Social Security Act vormde het begin van een ouderdomsverzekeringsprogramma dat, vanaf de amendementen van 1939, in de daaropvolgende decennia op verschillende manieren zou worden uitgebreid, en ook de andere bepalingen ervan hadden grote gevolgen voor de toekomst. De Wagner-wet en de daarbij opgerichte National Labor Relations Board speelden een belangrijke rol in de groeiende omvang en macht van de georganiseerde arbeid – zowel de American Federation of Labor (AFL) als het nieuwe Congress of Industrial Organizations (CIO). De Bankwet van 1935 vergrootte de macht van de Federal Reserve Board over het banksysteem aanzienlijk en versterkte daardoor zijn vermogen om de economie te ondersteunen. De wetgeving van 1935 droeg ook bij aan de verpletterende herverkiezingsoverwinning van Roosevelt bij de verkiezingen van 1936.

Het idee van een Tweede New Deal richt zich dus op een nuttige manier op de belangrijke wetgeving van 1935 en helpt te verduidelijken wat er anders en belangrijk aan was. Maar het concept van de Eerste en Tweede New Deal heeft nog een ander voordeel: het biedt een chronologisch kader dat inzicht geeft in de dynamiek van de New Deal-beleidsvorming en de ontwikkeling van de New Deal.

Voor een belangrijk deel waren de programma’s van de Tweede New Deal het resultaat van beleidsplanning die al enige tijd gaande was. Dat was zeker het geval met de Sociale Zekerheidswet, die werd aanbevolen door het in 1934 opgerichte Comité voor Economische Zekerheid, maar waarvan de wortels al veel eerder teruggingen. In het geval van de WPA was de New Deal in 1933 begonnen met werkhulpprogramma’s, en Roosevelt en Relief Administrator Harry Hopkins gaven de voorkeur aan werkhulp boven directe hulp als een manier om het zelfrespect te waarborgen en de nationale infrastructuur op te bouwen. Roosevelt maakte zich al lang vóór 1935 zorgen over progressieve belastingen en regulering van nutsbedrijven, en senator Robert Wagner pleitte al enige tijd voor een krachtiger arbeidsbeleid en een National Labor Relations Board met echte autoriteit en macht. De ongeldigverklaring door het Hooggerechtshof van de NRA in 1935 (en daarmee sectie 7(a) van de National Industrial Recovery Act die de georganiseerde arbeid enige bescherming had geboden) vereiste beleidsaanpassingen en effende de weg voor de goedkeuring van de Wagner Act.

Maar de Tweede New Deal was zowel een product van politiek als van beleidsplanning en -aanpassing. Tegen 1935 waren de inspanningen voor nationale eenheid van de vroege New Deal teniet gedaan. Een groot deel van het bedrijfsleven had niet alleen een hekel aan de NRA, maar ook aan Roosevelt en de New Deal, en van zijn kant was Roosevelt niet langer geneigd om het bedrijfsleven gunstig te stemmen. Terwijl de anti-New Deal retoriek onder zakenlieden escaleerde, nam ook de anti-zaken retoriek onder New Dealers toe.

Terwijl zakenlieden, rijken en conservatieven in toenemende mate Roosevelt en de New Deal bekritiseerden omdat ze te veel deden, bekritiseerden leiders ter linkerzijde, vaak als uiting van ontevredenheid onder de armen, de arbeidersklasse en de lagere middenklasse, de New Deal omdat deze te weinig deed. Vooral prominent waren de senator van Louisiana, Huey P. Long, met zijn herverdelingsprogramma “Deel onze rijkdom”, de Californische arts Francis Townsend met zijn plan voor royale federale ouderdomspensioenen, en de “radiopriester” Father Charles Coughlin uit Michigan met zijn populistische aanvallen op de New Deal en oproepen tot monetaire hervormingen. Deze mannen trokken miljoenen aanhangers aan en weerspiegelden het wijdverbreide gevoel dat de New Deal meer moest doen om Amerikanen in moeilijkheden te helpen. Ondanks de economische verbetering sinds 1933 was de werkloosheid in 1935 slechts gedaald van 25 procent naar 20 procent, en de New Deal programma’s waren nog maar net begonnen met het verlenen van hulp aan de verarmden en werklozen.

Tot op zekere hoogte kunnen de Sociale Zekerheidswet, de “Vermogensbelasting” en andere Tweede New Deal programma’s worden begrepen als reacties op de kritiek en voorstellen van Long, Townsend, en Coughlin en als pogingen om hun kennelijk groeiende politieke aantrekkingskracht te ondermijnen. Maar hoewel Long en de anderen hielpen de aandacht te vestigen op dergelijke maatregelen en er een momentum voor te creëren, kwamen de plannen voor Sociale Zekerheid, progressieve belastingen en andere wetgeving uit 1935 niet voort uit hun agitatie. Bovendien werd de beleidsvorming in 1935 ook sterk beïnvloed door de uitslag van de verkiezingen van 1934. Typisch hadden partijen die het presidentschap wonnen aanzienlijk aan kracht ingeboet bij de daaropvolgende congresverkiezingen buiten het jaar; bij eerdere verkiezingen buiten het jaar van de twintigste eeuw had de partij van de president gemiddeld zo’n drie dozijn zetels verloren in het Huis en drie of vier in de Senaat. In 1934 kregen de Democraten er echter negen Congresleden en negen Senatoren bij (bovenop de grote stijgingen in 1930 en vooral 1932). Deze resultaten weerspiegelden zowel een motie van vertrouwen in FDR als een verlangen naar meer hervormingen en leverden een Congres op dat Democratischer en liberaler was dan het in 1932 verkozen Congres – en een Congres waarin met name stedelijke liberalen aanzienlijk meer macht hadden. Onder leiding van senator Wagner zorgden de stedelijke liberalen voor zowel leiderschap als steun voor de programma’s van de Tweede New Deal.

De Tweede New Deal was dus een product van vele krachten – langdurige beleidsplanning, de voortdurende verwoestingen van de Grote Depressie, de tekortkomingen of beëindiging van sommige Eerste New Deal programma’s, groeiende spanning tussen de Roosevelt administratie en het bedrijfsleven, druk van leiders als Long, Townsend, en Coughlin, en de verkiezingen van 1934. Als gevolg van dergelijke factoren hadden de wetgeving en de programma’s van 1935 een ander karakter dan die van 1933 en waren zij van groot belang voor de politiek en de regering daarna. Ondanks zijn gebreken biedt het Eerste en Tweede New Deal raamwerk dus een manier om de aard en het belang van de wetgeving van 1935 en de beleids- en politieke dynamiek die eraan ten grondslag lag te begrijpen.

Zie ook: NEW DEAL; NEW DEAL, THIRD; PUBLIC UTILITIES HOLDING COMPANY ACT; SOCIAL SECURITY ACT; TAXATION; WORKS PROGRESS ADMINISTRATION (WPA).

BIBLIOGRAPHY

Badger, Anthony J. The New Deal: The Depression Years, 1933-1940. 1989.

Graham, Otis. L., Jr. “Historians and the New Deals,” Social Studies 54 (1963): 133-40.

Kennedy, David M. Freedom from Fear: The American People in Depression and War, 1929-1945. 1999.

Leuchtenburg, William E. Franklin D. Roosevelt and the New Deal, 1932-1940. 1963.

Schlesinger, Arthur M., Jr. De komst van de New Deal. 1959.

Schlesinger, Arthur M., Jr. De politiek van omwenteling. 1960.

Wilson, William H. “De twee New Deals: A Valid Concept?” The Historian 28 (1966): 268-88.

John W. Jeffries