Structurele aanpassingsprogramma’s en armoedebestrijdingsstrategie

Kernpunten

• De VS gebruiken hun dominante rol in de wereldeconomie en in de IFI’s om ontwikkelingslanden SAP’s op te leggen en hun markten open te stellen voor concurrentie van Amerikaanse bedrijven.
• SAP’s zijn gebaseerd op een bekrompen economisch model dat armoede, ongelijkheid en milieuverontreiniging bestendigt.
• De groeiende kritiek van het maatschappelijk middenveld op structurele aanpassing heeft de IFI’s en Washington gedwongen tot nationale debatten over SAP’s, maar deze hebben niet geleid tot veel verandering in het beleid van de banken.

Sinds het eind van de jaren zeventig zijn de VS een van de belangrijkste krachten geweest bij het opleggen van structurele aanpassingsprogramma’s (SAP’s) aan de regeringen van het Zuiden. Deze programma’s, die door de noordelijke regeringen en de internationale financiële instellingen (IFI’s) als leningsvoorwaarden worden geformuleerd, verplichten de ontvangende landen hun economisch beleid te wijzigen, meestal om meer economische deregulering (“liberalisering”) van handel, investeringen en financiën aan te moedigen.

Bilateraal probeert Washington het economisch beleid van de ontwikkelingslanden te herstructureren door middel van hulpprogramma’s en handelsbesprekingen. Multilateraal, gebruikmakend van haar invloed in internationale financiële instellingen als de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds (IMF), waar zij het grootste stemrecht heeft van alle landen, promoot de VS ook een herstructureringsagenda. Bovendien is schuldverlichting voor de armste landen afhankelijk van de succesvolle voltooiing van structurele aanpassingsprogramma’s.

Schuldenaanpassingsprogramma’s, die zowel door het IMF als de Wereldbank worden opgelegd, omvatten gewoonlijk een aantal fundamentele economische stabiliseringscomponenten. Deze programma’s, die door het IMF worden opgesteld, zijn erop gericht de economie weer in evenwicht te brengen door, doorgaans, de inflatie terug te dringen en de begrotingstekorten te verkleinen en tegelijkertijd aan de aflossingsschema’s te voldoen. Zij bevatten ook structurele en sectorale beleidsmaatregelen, die zowel door de Wereldbank als het IMF worden verlangd. Deze zijn gericht op de integratie van landen in de wereldeconomie door de export te bevorderen, de overheidsactiviteit te verminderen en handel, investeringen en financiën te liberaliseren. Over het algemeen impliceren zij een vermindering van de overheidsuitgaven en de werkgelegenheid, hogere rentetarieven, devaluatie van de valuta, verkoop van overheidsbedrijven, vermindering van tarieven en andere handelsbelemmeringen, en liberalisering van de regelgeving inzake buitenlandse investeringen en van de arbeidswetgeving.

Door de schuldencrisis van het begin van de jaren tachtig zijn SAP’s vrijwel synoniem geworden met IFI-leningen. Door deze schuldencrisis en het daarmee samenhangende opdrogen van de particuliere kapitaalstromen tussen Noord en Zuid konden de IFI’s hun kredietverleningscapaciteit beter gebruiken om beleidshervormingen te bewerkstelligen. De Wereldbank propageerde structurele aanpassingsprogramma’s als alomvattende langetermijnoplossingen voor debiteurlanden. Het IMF kwam tussenbeide om een systeem van schuldaflossing op te zetten, maar stelde SAP’s als voorwaarde. In 1986 stelde het IMF zijn eigen leningsprogramma voor structurele aanpassing vast. Structurele aanpassing is nog steeds een pijler van de activiteiten van deze instellingen. De Wereldbank heeft haar leningen voor structurele aanpassing zelfs verhoogd van 39% van haar totale leningenportefeuille in het fiscale jaar 1998 tot 63% van haar leningen in het fiscale jaar 1999.

Ondanks de potentiële effecten van deze leningen, vallen deze niet onder het beleid van de Wereldbank inzake milieu- en sociale beoordeling.

Doordat vrijwel alle ontwikkelingslanden SAP’s hebben ingevoerd of daarmee bezig zijn, heeft het door de IFI’s en Washington gedicteerde economische beleid de ontwikkelingslanden verder geïntegreerd in de wereldeconomie. De SAP’s zijn er in het algemeen ook in geslaagd de begrotingstekorten van de regeringen terug te dringen, hyperinflatie uit te bannen en de betalingsschema’s voor schulden te handhaven. Maar hoewel SAP’s de overheidsbalansen kunnen verbeteren, leiden zij vaak tot meer armoede en werkloosheid. In herstructurerende economieën leggen de SAP’s geen basis voor een stijging van het inkomen per hoofd van de bevolking of voor een duurzame en door de plaatselijke bevolking aangestuurde economische ontwikkeling. Om deze harde herstructureringseffecten te verzachten, hebben de IFI’s sociale investeringsfondsen in het leven geroepen. Deze fondsen verlichten de problemen enigszins door middel van tijdelijke werkgelegenheidsprogramma’s en sociale dienstverlening, maar laten de structurele oorzaken van de armoede onaangetast. In feite kunnen SAP’s de structurele oorzaken van armoede verergeren door het bevorderen van hervormingen die arbeid dereguleren, milieuwetten verzwakken, de rol van de staat in sociale programma’s verminderen en snelle privatisering van overheidsbedrijven bevorderen, waardoor goed verbonden elites de geldelijke vruchten kunnen plukken.

De groeiende beweging van het maatschappelijk middenveld rond kwesties van internationale schuld en de rol van de IFI’s heeft de vooronderstellingen en veronderstelde voordelen van structurele aanpassing steeds meer in twijfel getrokken. De Wereldbank en het IMF, die steeds meer in het nauw komen en hun weinig indrukwekkende staat van dienst moeten verdedigen, hebben getracht de kritiek op hun leningen voor structurele aanpassing weg te nemen. Het IMF heeft zijn faciliteit voor structurele aanpassing omgedoopt tot de faciliteit voor armoedebestrijding en groei (Poverty Reduction and Growth Facility – PRGF). In 2000 zijn de lenende landen begonnen met het opstellen van strategiedocumenten voor armoedebestrijding (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSP’s) als voorwaarde voor een aanpassingslening van de Wereldbank of het IMF. Deze PRSP’s moeten – na een breed consultatieproces – de prioriteiten van een land op het gebied van armoedebestrijding en het economische beleid dat nodig is om deze te verwezenlijken, schetsen. Deze PRSP’s zouden dan als kader moeten dienen voor alle leningen van IFI’s en bilaterale donors. Veel NGO’s en burgergroeperingen in PRSP-landen stellen echter dat deze veranderingen slechts lapmiddelen zijn en dat de fundamenten van SAP’s ongewijzigd blijven.

Problemen met het huidige Amerikaanse beleid

Kernproblemen

• SAP’s hebben grote gevolgen voor maatschappij en milieu, maar Washington en de IFI’s verzuimen deze gevolgen formeel te beoordelen.
• Met ZAP’s kunnen weliswaar beperkte economische doelstellingen worden bereikt, maar veel economische voordelen zijn gebaseerd op niet-duurzame winning van natuurlijke hulpbronnen en exploitatie van goedkope arbeidskrachten, waardoor de armoede in stand wordt gehouden.
• SAP’s zijn in het geheim tot stand gekomen met een kleine kring van regeringsfunctionarissen, hetgeen burgerprotest uitlokt tegen deze ondemocratische en niet-transparante programma’s en leidt tot hoge percentages mislukte programma’s.

Weinigen zullen ontkennen dat begrotingstekorten, hoge inflatie, en inefficiënte overheidsbedrijven beleidshervormingen vereisen. Evenmin kan van kredietverstrekkers worden verwacht dat zij leningen verstrekken zonder zekerheid over de besteding van het geld. SAP’s worden echter meer door ideologische beginselen ingegeven dan door objectieve evaluaties van de specifieke economische situatie van een land. De SAP’s omvatten ook beleidsvereisten die dienen om Washington en de IFI’s sterker te maken. Het IMF, bijvoorbeeld, was oorspronkelijk bedoeld om leningen te verstrekken aan landen met betalingsbalansproblemen op korte termijn, niet voor herstructurering op langere termijn. Met de SAP’s heeft het IMF echter zijn invloed op landen vergroot, waardoor het beleidsveranderingen kan eisen op gebieden die zijn mandaat en deskundigheid ver te buiten gaan. Hoewel het IMF heeft verklaard voornemens te zijn de voorwaarden te “stroomlijnen”, behoudt het het recht het beleid te bepalen op elk gebied dat het van macro-economisch belang acht.

De SAP’s slagen er vaak in specifieke doelstellingen te verwezenlijken, zoals het privatiseren van staatsbedrijven, het terugdringen van de inflatie en het verminderen van begrotingstekorten. De groei van het BBP van landen die structurele aanpassingen ondergaan, blijft echter meestal beperkt tot enkele sectoren, meestal de winning van grondstoffen of goederen die met goedkope arbeidskrachten worden geproduceerd. Dus zelfs wanneer een door het SAP aangedreven economie groeit, is deze groei in het algemeen uit milieu-oogpunt niet duurzaam en genereert zij geen significante werkgelegenheid of inkomensstijging, met name niet in een tempo dat voldoende is om de bevolkingsgroei bij te houden en de door het SAP veroorzaakte ontslagen te compenseren.

Hervormingen die erop gericht zijn landen open te stellen voor buitenlandse handel en investeringen, kunnen resulteren in een toename van de export en een betere toegang tot kapitaal, maar zij overspoelen landen ook met geïmporteerde luxegoederen en ondermijnen de plaatselijke industrie, die beide de plaatselijke koopkracht beknotten. De SAP’s komen ten goede aan een kleine groep van de particuliere sector, hoofdzakelijk die welke betrokken zijn bij de exportproductie en de handelsbemiddeling. Degenen die bij deze groeisectoren betrokken zijn, zijn gewoonlijk elites met goede connecties en transnationale ondernemingen.

Ontslagen van overheidspersoneel, loonbeperkingen, hogere rentetarieven, verminderde overheidsuitgaven en de sluiting van binnenlandse industrieën dragen allemaal bij tot de inkrimping van de binnenlandse markt. De zwakke toestand van de binnenlandse markt verergert de verslechterende sociaal-economische omstandigheden. Hoewel er in bepaalde sectoren sprake kan zijn van een nieuwe dynamiek, wordt de sociale en economische onzekerheid voor de meeste mensen in landen die aan een stabilisatie- en associatieovereenkomst zijn onderworpen, nog groter. Het gevolg kan een toenemende politieke instabiliteit zijn, met onder meer protesten tegen de regering en rellen over prijsverhogingen.

De nadruk die in het kader van de SAP’s wordt gelegd op een toename van de export, kan de vernietiging van ecosystemen versnellen door een versnelling van winningsindustrieën zoals de houtindustrie, de mijnbouw en de visserij. In de landbouw ondermijnen de SAP’s de boerenlandbouw terwijl ze de exportgerichte agro-industrie (en haar afhankelijkheid van gevaarlijke landbouwchemicaliën) versterken. Doordat de SAP’s aandringen op deregulering van de wetgeving en inkrimping van de handhavingsinstanties wordt de capaciteit van de overheid om het milieu te beschermen verder belemmerd.

Hoewel het terugdringen van de armoede in de wereld door de VS en multilaterale geldschieters als een van de belangrijkste doelstellingen wordt genoemd, treft het SAP-beleid de armen vaak het hardst. Toename van de werkloosheid en inkrimping van de overheidsdiensten zijn de meest directe klappen voor de armen, die ook nadelige gevolgen ondervinden van het op het SAP gerichte belastingbeleid, dat de nadruk legt op gemakkelijk te innen, regressieve verkoopbelastingen. Bovendien worden de armen gemarginaliseerd door de gebruikersheffingen die vaak worden opgelegd voor gezondheidszorg, onderwijs en andere sociale basisdiensten. Aangescherpte kredietvoorwaarden en hogere rentetarieven maken het voor kleine boeren en bedrijven vrijwel onmogelijk om te investeren.

Het falen van de structurele aanpassing kan zowel worden toegeschreven aan het specifieke beleid als aan het proces waarbij de SAP’s worden uitgevoerd. Leningen voor structurele aanpassing worden onvoldoende onderzocht en beoordeeld, en zij worden grotendeels op ondemocratische en ondoorzichtige wijze aan landen opgelegd. In tegenstelling tot projectleningen worden structurele aanpassingsleningen bij de Wereldbank niet onderworpen aan sociale of milieu-effectbeoordelingen. De ervaring heeft echter geleerd dat SAP’s vaak negatieve gevolgen hebben voor sociale groepen en het milieu. Zonder een sociaal en milieubeoordelingsbeleid wordt met deze effecten geen rekening gehouden. Uit een onderzoek aan de hand van documenten van de Wereldbank in 1999 bleek dat zelfs een oppervlakkige milieubeoordeling zelden voorkomt in de aanpassingsleningen van de bank, en dat de sociale gevolgen in het geheel niet werden beoordeeld. Het IMF heeft geen formele procedure om de effecten te beoordelen. In 2001 zijn de Wereldbank en het IMF overeengekomen een analyse van de sociale gevolgen (SIA) van aanpassingsprogramma’s in een handvol proeflanden uit te voeren. Het voorstel voor een duurzaamheidseffectbeoordeling is echter eng opgevat wat de sociale beoordeling betreft, en sluit een milieubeoordeling uit.

De informatieverstrekking over leningen voor structurele aanpassing is ook ontoereikend. Documenten over programma’s voor structurele aanpassing worden door de Wereldbank of het IMF pas vrijgegeven nadat zij door de raad van bestuur zijn goedgekeurd, waardoor het voor groepen uit het maatschappelijk middenveld uiterst moeilijk is om inspraak te hebben en invloed uit te oefenen op het eindresultaat.

Meer fundamenteel is dat programma’s voor structurele aanpassing mislukken omdat zij grotendeels aan landen worden opgelegd. De IFI’s onderhandelen gewoonlijk over structurele aanpassingsprogramma’s met een klein aantal regeringsfunctionarissen van het ministerie van Financiën, de centrale bank of het ministerie van Planning. Vaak worden belangrijke ministeries uitgesloten van de onderhandelingen over de leningen, evenals belangrijke parlementsleden, ondanks het feit dat de parlementen nieuwe wetten en maatregelen moeten invoeren om te voldoen aan elk structureel aanpassingspakket. Het PRSP-proces moest verandering brengen in deze situatie. Terwijl de nationale PRSP-fora de sociale gevolgen en de armoedesituatie bespreken, wordt over een SAP onderhandeld in een geheim en parallel proces dat de burgermaatschappij uitsluit.

Naar een nieuw buitenlands beleid

Kernaanbevelingen

• De VS moeten zich inspannen om het IMF te heroriënteren op kortetermijnleningen, en ervoor zorgen dat de PRSP’s voorzien in echte, door de landen gestuurde economische ontwikkelingsplannen.
• De prioriteit van Washington moet liggen bij het stimuleren van duurzame, rechtvaardige ontwikkeling die ten goede komt aan de plaatselijke bevolking in plaats van aan transnationale ondernemingen.
• De VS moeten aandringen op grotere transparantie en op sociale en milieu-effectrapportages van aanpassingsleningen. De VS moeten er ook op aandringen dat de voorwaarden voor structurele aanpassing worden losgekoppeld van schuldverlichting.

Op de jaarvergaderingen van de Wereldbank en het IMF in 1999 hebben de instellingen met veel tamtam het nieuwe initiatief voor armoedebestrijding gelanceerd. In het kader van dit initiatief stelt elk land dat IFI-leningen ontvangt een strategiedocument voor armoedebestrijding (PRSP) op, waarin de doelstellingen van het land op het gebied van armoedebestrijding worden geschetst en het beleid wordt uitgestippeld dat nodig is om deze doelstellingen te bereiken. Het PRSP is een kader waaraan alle IFI- en bilaterale donorleningen in een land moeten voldoen. Het document moet worden opgesteld op basis van een nationaal, consultatief proces met een openbaar forum waaraan de burgermaatschappij, de regering, de Wereldbank en het IMF deelnemen en waarin wordt gediscussieerd over het geschikte beleid om de armoede te bestrijden.

Het PRSP-proces, dat duidelijk is ingesteld als reactie op de wijdverbreide kritiek op zowel de SAP’s als het gebrek aan doorzichtigheid van de lenende instanties, heeft tot dusverre nog geen verandering gebracht in de structurele aanpassingsprogramma’s of de IFI’s niet kunnen dwingen aan te tonen hoe hun beleid de armen zal helpen en duurzame ontwikkeling zal bevorderen. Bovendien hebben veel regeringen die leningen hebben verstrekt, vakbonden en andere kritische burgeractoren uitgesloten van het PRSP-proces. Aangezien de raden van de Wereldbank en het IMF de PRSP’s moeten goedkeuren, schrijven regeringen de PRSP’s meestal met de goedkeuring van de IFI’s in het achterhoofd. En de IFI’s zelf hebben zich niet erg flexibel getoond ten aanzien van alternatieve economische beleidsmaatregelen. Een bijkomend probleem is dat het IMF een sleutelrol blijft spelen bij structurele aanpassingen, ondanks het feit dat het IMF geen ontwikkelingsinstantie is en alleen is opgericht om leningen te verstrekken voor externe onevenwichtigheden op de korte termijn.

De VS zouden het voortouw moeten nemen om ervoor te zorgen dat het PRSP-initiatief zijn potentieel waarmaakt en de burgers een echte kans biedt om invloed uit te oefenen op de richting van de economische ontwikkelingsstrategie van hun land. Washington heeft, door zijn financiële invloed in de IFI’s, zijn centrale rol in het vormgeven van mondiale economische integratie en zijn eigen bilaterale leningenprogramma’s, de macht om SAP’s te veranderen of af te schaffen.

Vanuit een beleidsstandpunt zouden de VS ervoor moeten zorgen dat het PRSP-proces de ontwikkeling vergemakkelijkt van economisch beleid dat meer gelijkheid, het scheppen van werkgelegenheid en duurzame en op lokale basis gebaseerde ontwikkeling bevordert. Economische beleidsmaatregelen die expliciet ten gunste van de armen zijn, moeten worden aangemoedigd. Nieuw onderzoek wijst bijvoorbeeld uit dat economische groei die gericht is op het terugdringen van ongelijkheid, meer kans biedt om de armoede te verlichten dan groei waarbij geen rekening wordt gehouden met inkomensverdeling. Ook de wisselwerking tussen inflatie en groei moet expliciet worden geanalyseerd. Het beleid inzake handelsliberalisering moet duidelijk ten goede komen aan de armen, en handelsliberalisering in het Zuiden moet niet worden aangemoedigd in economische sectoren waar de VS en Europa handelsbelemmeringen handhaven. En de VS zouden vervolgens moeten aanmoedigen dat de IFI’s de noodzaak erkennen van selectief economisch overheidsingrijpen om duurzame en billijke groei te reguleren en te sturen.

Van uit een processtandpunt zouden de VS de rol van de IFI’s bij aanpassingsleningen moeten verduidelijken. Volgens zijn oorspronkelijke opdracht is het IMF een instelling die de internationale macro-economische stabiliteit moet handhaven bij onevenwichtigheden op de betalingsbalans op korte termijn. Het moet naar die rol terugkeren en ophouden aanpassingsleningen te verstrekken en zich beperken tot het adviseren van de Wereldbank over het macro-economisch beleid dat in de SAP’s is vervat. De VS moeten hun invloed binnen de Wereldbank aanwenden om te streven naar de invoering van een beleid van sociale en milieu-effectbeoordeling van de opties voor structurele aanpassing. Dit zouden openbare beoordelingen moeten zijn die de mogelijke negatieve sociale en milieu-effecten in kaart brengen en wijzigingen van het programma voorstellen om deze negatieve effecten te voorkomen of, als alternatief, een programma te schrappen als de effecten te ernstig zijn.

Daarnaast zouden de VS het voortouw moeten nemen bij het streven naar een grotere mate van openbaarheid van informatie over structurele aanpassingen. Ontwerpen van leningen voor structurele aanpassing moeten openbaar zijn, zodat de mensen de gelegenheid hebben hun zorgen en meningen te uiten. Aangezien de effecten van de SAP-leningen de belangen van de ministeries van Financiën en de centrale banken overstijgen, moeten de SAP-onderhandelingen drastisch worden verruimd zodat alle ministeries en de belangrijkste parlementsleden erbij worden betrokken. Indien meer ambtenaren bij de programma’s zouden worden betrokken, met inbegrip van parlementsleden (die vaak de in de SAP’s vervatte maatregelen moeten goedkeuren), zouden de programma’s waarschijnlijk beter worden geformuleerd, meer succes hebben en op meer binnenlandse steun kunnen rekenen.