The Seventeenth Amendment
While many constitutional amendments have added to the rights held by Americans, changed the balance of power between the federal government and states, or altered elections for the President, the structure of Congress in the written Constitution has hardly been touched since 1791. De enige grondwetswijziging die dat substantieel heeft gedaan is het Zeventiende Amendement, dat de staatswetgevers de bevoegdheid ontnam om Amerikaanse senatoren te kiezen en die bevoegdheid direct aan de kiezers in elke staat gaf.
Volgens James Madison bood het geven van de bevoegdheid aan staatswetgevers om senatoren te kiezen een “dubbel voordeel,” zowel “ten gunste van een selecte benoeming, als van het geven aan de staatsregeringen van een zodanige instantie bij de vorming van de federale regering dat het gezag van de eerstgenoemde veilig moet worden gesteld.” The Federalist No. 62. George Mason beweerde dat de selectie van de wetgevende macht de staten de macht gaf tot zelfverdediging tegen de federale regering. Wendell Pierce betoogde dat het contrast tussen een door de staat gekozen Senaat en een door het volk gekozen Huis de vertegenwoordiging van de verschillende belangen in de federale regering zou vergroten. De samenstelling van de Senaat werd gezien als essentieel voor het tweekamerstelsel, dat “de samenloop van twee verschillende lichamen in regelingen van usurpatie of perfidy” zou vereisen.
Of de benoeming van de staatswetgever in de Grondwet was opgenomen om de staatsregeringen te beschermen, is echter een punt van discussie. Hedendaags rechtsgeleerde Terry Smith stelt dat het slechts het resultaat was van de kruising van twee andere doelen, het Grote Compromis dat de staten een gelijk gewicht gaf in de Senaat en de wens om volksvertegenwoordiging te beperken.
Hoe dan ook, de wetgevende machten van de staten kregen geen andere bevoegdheden die hen in staat zouden hebben gesteld Senatoren directer te controleren, zoals de bevoegdheid Senatoren terug te roepen of hen te instrueren over hoe te stemmen. Als gevolg daarvan hebben wetenschappers als William Riker en Larry Kramer betoogd dat de senatoren op geen enkel moment veel controle hadden, hoewel recenter werk van Todd Zywicki heeft betoogd dat dit overdreven is en dat de controle van de senatoren wel degelijk een substantieel effect had op de manier waarop de Senaat functioneerde. (Zie Todd Zywicki’s individuele uitleg over het Zeventiende Amendement.)
Hoewel, vanaf ongeveer de jaren 1830 en dramatischer na de Burgeroorlog, de visie van de stichters – waarin de wetgevende lichamen van de staten zouden beslissen over de selectie van senatoren – begon te wankelen. Ten eerste begonnen politici die Senaatszetels wensten te bemachtigen campagne te voeren voor kandidaten voor de wetgevende macht in een proces dat bekend staat als de “volksraadpleging”. Het resultaat was dat de staats wetgevende verkiezingen ondergeschikt werden aan de Senaat verkiezingen. Het beroemdste voorbeeld hiervan was de Senaatsverkiezing in Illinois in 1858, waarin Abraham Lincoln het opnam tegen Stephen Douglass, ondanks het feit dat geen van beiden op het stembiljet stond. In de jaren 1890 begonnen veel staten rechtstreekse voorverkiezingen voor de Senaat te houden, waardoor de staatswetgevende macht minder invloed had op de selectie. Sommige staten gingen nog verder en begonnen iets te gebruiken dat bekend staat als het “Oregon-systeem”, waarbij kandidaten voor de staatswetgeving op het stembiljet moesten vermelden of zij zich zouden houden aan de resultaten van een formeel niet-bindende rechtstreekse verkiezing voor Senator van de V.S.. Tegen 1908 gebruikten achtentwintig van de vijfenveertig staten het Oregon-systeem of een andere vorm van rechtstreekse verkiezingen.
De drang naar het Zeventiende Amendement vond zowel plaats in de staatsparlementen als in het Huis van Afgevaardigden. Tussen 1890 en 1905 namen 31 deelstaatregeringen resoluties aan waarin zij ofwel het Congres opriepen een amendement aan te nemen dat voorzag in de rechtstreekse verkiezing van senatoren, ofwel een conferentie met andere deelstaten te beleggen om aan een dergelijk amendement te werken, ofwel een constitutionele conventie te beleggen, zodat de rechtstreekse verkiezing van senatoren in een nieuw op te stellen grondwet kon worden opgenomen. Amendementen op de grondwet die voorzagen in rechtstreekse verkiezingen werden in elke zitting tussen 1893 en 1912 door het Huis aangenomen.
Maar enkele invloedrijke senatoren wisten het amendement meer dan twee decennia tegen te houden. Hun poging werd geholpen door een besluit om het amendement te koppelen aan een controversiële poging om het Congres de bevoegdheid te ontnemen om regels voor federale verkiezingen vast te stellen op grond van de verkiezingsclausule van artikel I. Uiteindelijk werden de meningen echter verdeeld en werd het amendement in 1912 door beide Kamers aangenomen en in 1913 door de Staten geratificeerd.
De argumenten voor het Zeventiende Amendement kwamen voort uit het pleidooi voor directe democratie, het probleem van de hangende staatsparlementen, en het bevrijden van de Senaat van de invloed van corrupte staatsparlementen. De progressieve beweging die zich sterk maakte voor het Zeventiende Amendement steunde andere grondwetswijzigingen op federaal, staats- en lokaal niveau, zoals het initiatiefrecht en het referendum, onpartijdige verkiezingen en eenkamerwetgevende lichamen (hoewel er nooit een grote inspanning is geleverd om te voorzien in democratische verkiezing van federale rechters).
Het Zeventiende Amendement werd gezien als onderdeel van een bredere inspanning om een eind te maken aan de controle die partijen, machines en speciale belangen hadden over de staatswetgevende lichamen. (Ironisch genoeg steunden de partijmachines van de grote steden echter het Zeventiende Amendement, vooral omdat de verdeling van de staatswetgeving een grotere vertegenwoordiging gaf aan plattelandsgebieden als gevolg van districten bij gebrek aan “één persoon, één stem” en omdat door machines gecontroleerde steden gemakkelijker kiezers konden mobiliseren. Veel grote belangengroepen steunden het ook). William Randolph Hearst huurde de beroemde journalist David Graham Phillips in om een onthulling te schrijven, “Het verraad van de Senaat”, die een belangrijke rol speelde in de debatten rond het Zeventiende Amendement. De populaire perceptie dat Senaatszetels gekocht konden worden in de achterkamertjes van de staatswetten voedde de steun voor rechtstreekse verkiezingen. Verder bleven verschillende Senaatszetels jarenlang openstaan wanneer de staatwetgevers het niet eens konden worden over een keuze, hoewel het belang hiervan enigszins twijfelachtig is en toe te schrijven was aan een federale wet die eiste dat Senatoren gekozen werden door een meerderheid van de staatwetgevers, niet een pluraliteit, in de staatwetgevende lichamen, een eis die met name niet was opgenomen voor volksverkiezingen in het Zeventiende Amendement.
Daarnaast voerden voorstanders van het Amendement aan dat de races voor de Senaat de belangstelling voor staatszaken in de staatswetgevende verkiezingen overstemden, waardoor de verantwoordingsplicht van de staatswetgevers voor andere zaken dan de identiteit van de Senatoren verminderde. (Zie David Schleicher’s individuele uitleg over het Zeventiende Amendement.)
Tegen de tijd dat het Zeventiende Amendement uiteindelijk werd aangenomen, was het razend populair. In de afgelopen jaren is het Zeventiende Amendement echter bekritiseerd door conservatieven als rechter Antonin Scalia, columnist George Will, en een groot aantal Republikeinen in het Congres, omdat het een belangrijke macht aan de wetgevende machten van de staten zou hebben ontnomen. Ook de implicaties van het amendement – met name het effect op benoemingen na vacatures – zijn onderwerp van discussie geworden.
Maar ondanks dit alles lijkt de verandering die het Zeventiende Amendement teweeg heeft gebracht vrij zeker en blijft het de enige grote verandering in de structuur van het Congres.