Veiligheidsraad van de Verenigde Naties 101 – United Nations University

2014-04-24

Peter Nadin

De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties is het belangrijkste forum in de internationale politiek. Door zijn besluiten, gemandateerde operaties en handhavingsacties heeft de Raad rechtstreeks invloed op de huidige en toekomstige toestand van de internationale vrede en veiligheid. Dit artikel is het eerste in een reeks die erop gericht is de lezers inzicht te verschaffen in deze uiterst belangrijke instelling. Het is slechts een inleiding.

Op 26 juni 1945 ondertekenden vertegenwoordigers van vijftig landen in het San Francisco War Memorial and Performing Arts Center het Handvest van de Verenigde Naties. Door hun nederige handtekeningen onder dit document te zetten, zouden zij de Verenigde Naties in het leven roepen – een internationale organisatie die doordrongen zou zijn van de meest genereuze impulsen van de mensheid: liefdadigheid, hoop en geloof. In het centrum van deze organisatie zou misschien wel de machtigste instelling van internationale betrekkingen staan die ooit is bedacht – de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties.

Op grond van het Handvest van de Verenigde Naties is de Veiligheidsraad aangewezen als de hoeder van de internationale vrede en veiligheid. Hij telt 15 leden, elk met één stem. De Raad heeft de bevoegdheid om bedreigingen van de vrede te definiëren en op die bedreigingen te reageren met een reeks maatregelen, waaronder vredeshandhaving, sancties en zelfs het gebruik van geweld.

Origins

De oorsprong van de Verenigde Naties is te vinden in de filosofische overpeinzingen van Franklin D. Roosevelt en Winston Churchill. Roosevelts visie op de naoorlogse orde was duidelijk: “macht staat ter beschikking van recht”. Voor hem en de andere leiders kon deze vergelijking alleen worden beantwoord door de institutionalisering van het concept van de “Vier Politiemensen”. Het idee was dat in het naoorlogse tijdperk – de Republiek China, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Socialistische Sovjet Republieken – in staat zouden moeten worden gesteld op te treden als de leveranciers van veiligheid (of de ‘politieagenten’), terwijl de andere leden van de internationale gemeenschap de consumenten van veiligheid zouden zijn.

De feitelijke blauwdrukken voor de nieuwe organisatie werden ontwikkeld door het State Department van de Verenigde Staten en het Commonwealth Office van het Verenigd Koninkrijk, en besproken tijdens “de gesprekken in Washington over de oprichting van een internationale vredes- en veiligheidsorganisatie”, die in het voorjaar van 1944 te Dumbarton Oaks in Washington DC werden gehouden. In Dumbarton Oaks ging de discussie vooral over de oprichting van een Raad die de macht en het gezag zou hebben die nodig waren om de internationale vrede en veiligheid te handhaven.

Het was de bedoeling dat de ‘Vier Politiemensen’, later vijf (later kwam Frankrijk erbij), in overleg zouden optreden via een Raad en dat een internationale strijdmacht zou zorgen voor de uitvoering van de besluiten, waarbij de luchtmacht de ruggengraat van een dergelijke strijdmacht zou vormen. Het bevel over en de controle van deze strijdkrachten zou worden gevoerd door een Militair Stafcomité, als uitbreiding van het systeem van de gecombineerde stafhoofden dat tijdens de Tweede Wereldoorlog in Europa had gefunctioneerd. Het comité zou bestaan uit militaire vertegenwoordigers van de permanente vijf plus andere belangrijke staten, die op basis van hun inbreng zouden worden opgenomen.

Kracht zou echter alleen als laatste redmiddel worden gebruikt. De Raad beschikte over opties en kon eerst zijn toevlucht nemen tot het gebruik van andere instrumenten, met name sancties. In hoofdstuk VII van het Handvest wordt een zeer duidelijke logische progressie of escalatie in een mogelijke reactie van de Raad uiteengezet. De eerste stap in deze progressie van de reactie is artikel 40, dat verwijst naar “voorlopige maatregelen” die kunnen worden genomen om de situatie niet te laten escaleren. Indien de maatregelen echter niet worden nageleefd, kan artikel 41 worden “aangewend om uitvoering te geven” aan de besluiten van de Raad. Artikel 41 bevat een gedetailleerde lijst van mogelijke sancties die kunnen worden opgelegd om naleving af te dwingen. Als sancties onvoldoende bleken, was stap drie – de laatste stap in de escalatie – het gebruik van geweld; de basis hiervoor wordt gegeven in artikel 42.

Het veto

De meest omstreden kwestie die in Dumbarton Oaks, en later in San Francisco, werd besproken, was de kwestie van het veto. In technische termen staat het vetorecht in artikel 27, lid 3, van het Handvest:

“Besluiten van de Veiligheidsraad over alle andere aangelegenheden worden genomen met eenparigheid van stemmen van negen leden, de instemmende stemmen van de permanente leden daaronder begrepen…”

In eenvoudige bewoordingen stelt het vetorecht ieder permanent lid in staat een negatief veto uit te spreken om een resolutie van de Raad te blokkeren.

Het vetorecht was bedoeld als een effectieve bescherming van de belangen van de permanente vijf (P-5). De permanente leden kunnen het veto namelijk gebruiken om hun eigen belangen of de belangen van een bondgenoot of gevolmachtigde te beschermen; zij kunnen dit doen telkens wanneer zij vinden dat de Raad hun “ruimte” binnendringt. Hoewel het veto verlammend kan werken, heeft het ook een nuttige functie. Deze functie staat bekend als de concertfunctie. Door het veto in te stellen verzekerde de VN zich in feite van de deelname van alle grote mogendheden. En zo werd de wereld in 1945 in San Francisco voor een grimmige keuze gesteld, tussen “een organisatie met grote machtsprivileges” en “helemaal geen organisatie”.

Het veto stelt de permanente leden in staat hun interacties te beheren met het oog op hun belangen. Als ze het allemaal eens zijn, kan actie worden ondernomen. Wanneer zij het niet eens zijn, kan actie worden geblokkeerd. Op die manier worden twistpunten vermeden en worden de grootmachten van elkaar gescheiden, zodat rechtstreekse confrontaties worden vermeden.

De activiteiten van de Raad

De voorziene reactieprocedures van de Raad werden uit pure praktische overwegingen afgeschaft en de Raad begon heel anders te werken dan aanvankelijk werd gedacht. In zijn beginjaren hield de Raad zich bezig met de “kwesties” Spanje, Griekenland, het vrije Triëst, Iran, Indonesië en India-Pakistan, voordat hij zich ging bezighouden met de nu onwrikbare Palestijnse kwestie, de Suez-crisis, Kongo, Cyprus en later Zuidwest-Afrika. Bij de aanpak van deze kwesties maakte de Raad gebruik van militaire waarnemers en later van vredeshandhavers, alsmede van onderzoekscommissies; de Raad ging zelfs zo ver dat hij een internationaal protectoraat instelde, bekend als de Vrije Zone Triëst, en een VN-troepenmacht inzette in Congo.

Sinds het einde van de Koude Oorlog werd de voorheen onderbenutte Raad hyperactief – hij hield zich bezig met meerdere situaties op vier continenten. In de jaren negentig begon de Raad in te grijpen in een bijzonder traumatische en complexe reeks interne conflicten.

De Raad lanceerde effectieve bijstandsmissies in El Salvador, Namibië, Mozambique en een ambitieuzere missie voor overgangsbestuur in Cambodja (die relatief effectief was). Aangemoedigd door de positieve resultaten werden de lidstaten, die steeds hogere verwachtingen koesterden, steeds ambitieuzer. Zij zonden al snel grote aantallen vredeshandhavers naar Somalië en voormalig Joegoslavië om te helpen bij het verstrekken van humanitaire hulp. De conceptuele basis waarop de missies waren gebaseerd, was gebrekkig en beide operaties waren uiteindelijk ondoeltreffend. De plotselinge inkrimping (vermindering van het aantal toegestane missies) van de VN-vredeshandhaving na de overhaaste terugtrekking van de VN-missie in Somalië (UNOSOM II) heeft ten dele geleid tot de ineenstorting van de VN-bijstandsmissie voor Rwanda (UNAMIR). De mislukking van de Veiligheidsraad om de genocide in Rwanda een halt toe te roepen, is ongetwijfeld zijn grootste mislukking.

Heden ten dage reageert de Raad in het algemeen op drie soorten situaties: (1) proliferatie van chemische, biologische, radiologische en nucleaire wapens; (2) internationale conflicten; en (3) conflicten tussen staten. Meer recentelijk heeft de Raad ook een (4) transversale en (5) quasi-wetgevingsagenda ontwikkeld (tabel 1).

Tabel 1: De Situaties van de VN-Veiligheidsraad

Situaties	Omschrijving	Voorbeelden
Internationaal conflict	Internationale conflicten zijn situaties van gewelddadig gewapend conflict dat tussen twee of meer lidstaten wordt uitgevochten. Gewoonlijk worden deze conflicten uitgevochten over zaken als grensgeschillen, toegang tot hulpbronnen, historische grieven, tegengestelde strategische belangen of de annexatie van grondgebied om redenen van cultuur of etniciteit (met inbegrip van de bescherming van een minderheid in een naburig land).	Irak-Iran, Irak-Koeweit, Armenië-Azerbeidzjan, Aouzou-strook (Libië-Chad), Ethiopië-Eritrea, Israël-Libanon
Intra-staatsconflict	Bij dit soort conflicten kan een reeks actoren betrokken zijn – niet-statelijke actoren en nationale regeringen. Intra-statelijke conflicten zijn geworteld in het complexe weefsel van de samenleving van een land en worden gewoonlijk bepaald door kwesties van etniciteit, sektarisme, economische ongelijkheid en de doeltreffendheid van de regering.	El Salvador, Cambodja, Sierra Leone, Democratische Republiek Congo, Zuid-Soedan
Verspreiding van chemische, biologische, radiologische en nucleaire wapens	De Raad beschouwt de verspreiding van wapens als een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid, omdat deze wapens, wanneer zij worden ingezet, het potentieel hebben om grote aantallen mensen te doden. De Raad beschouwt echter niet al deze wapenprogramma’s als bedreigingen voor de internationale vrede en veiligheid.	Iran, Irak, Noord-Korea
Quasi-wetgevend	Sinds de terroristische aanslagen van 11 september 2001 in de VS heeft de Raad op quasi-wetgevende wijze gehandeld. De doeltreffendheid van de Raad in zijn wetgevende hoedanigheid berust op de uitvoering van wetgevingsresoluties door de lidstaten. De resoluties 1373 en 1540 betreffende terrorisme en massavernietigingswapens verplichten de staten ertoe wijzigingen in hun nationale wetgeving aan te brengen zoals de Raad die heeft “voorgeschreven”.	Terrorisme, Niet-overheidsactoren, Massavernietigingswapens
Cross-cutting	De Raad heeft ook transversaal of thematisch werk verricht, door resoluties aan te nemen over de bescherming van burgers in gewapende conflicten, vrouwen in vrede, conflicten en kinderen en gewapende conflicten, en handvuurwapens.	Bescherming van burgers, Vrouwen in vrede en conflict, Kinderen en gewapende conflicten, Kleine wapens

In de afgelopen 70 jaar heeft de Raad een reeks instrumenten ontwikkeld (tabel 2) die hij heeft gebruikt om op deze situaties te reageren. In een steeds complexer wordende omgeving heeft de Raad zich opmerkelijk innovatief getoond. Tegelijkertijd heeft de Raad ook aanzienlijke blunders begaan bij het gebruik van deze instrumenten en is hij er soms niet in geslaagd lering te trekken uit vroegere fouten. In Rwanda, Bosnië en Somalië heeft de Raad antwoorden aangenomen die later volstrekt ontoereikend bleken te zijn. Deze abjecte mislukkingen hebben de geloofwaardigheid van de Raad aangetast en een smet geworpen op het imago van de VN.

Tabel 2: De instrumenten van de VN-Veiligheidsraad

Instrument	Omschrijving	Voorbeeld
Traditionele vredeshandhaving	Het gaat om de inzet van lichtbewapende troepen die tot taak hebben te controleren of de strijdende partijen zich aan een bepaalde overeenkomst houden en daarover verslag uit te brengen, meestal een staakt-het-vuren. Een traditionele vredesmacht plaatst zich tussen de strijdende partijen. Hierdoor ontstaat een bufferzone die de legers van de partijen scheidt, en wordt de VN-operatie in het midden geplaatst als een interpositionele macht.	UN Disengagement Observer Force (UNDOF)
Special Political Missions (SPM’s)	SPM’s zijn niet-militaire missies met een beperkte focus. Gewoonlijk verlenen SPM’s beperkte bijstand aan nationale regeringen bij zaken als electorale hervormingen en hervormingen van de rechtsstaat.		UN Support Mission in Libya (UNSMIL)
Multidimensionele vredeshandhaving	Deze interventies zijn een combinatie van militaire en civiele taken, die over het algemeen omvatten: organisatie, ondersteuning en supervisie van verkiezingen; humanitaire hulpoperaties met inbegrip van de bescherming van toegangscorridors; demobilisatie, ontwapening en reïntegratie (DDR); hervorming van de veiligheidssector (SSR); en bevordering van de mensenrechten en de rechtsstaat.		Stabilisatiemissie van de VN in de Democratische Republiek Congo (MONUSCO)
Overgangsbestuur	De meest omvangrijke vorm van interventie, in de zin van een aantasting van de nationale soevereiniteit, is het VN-protectoraat of staatssurrogaatmodel. Bij deze interventies nemen de VN alle civiele bestuursfuncties van een nationale regering over, met inbegrip van politietaken, het beheer van het rechtssysteem en de wederopbouw van infrastructuur.	UN Interimbestuur in Kosovo (UNMIK), UN Overgangsbestuur in Oost-Timor (UNTAET)
Vredesopbouw op langere termijn	Het is gebruikelijk geworden dat de Raad machtiging verleent voor overgangen van multidimensionale vredeshandhavingsoperaties naar kleinere bureaus voor vredesopbouw op langere termijn. Deze bureaus, die worden overgedragen aan de Algemene Vergadering en de Commissie voor Vredesopbouw, moeten ervoor zorgen dat de resterende taken op het gebied van vredesopbouw worden voltooid en dat de vorderingen op weg naar vrede en stabiliteit op lange termijn worden geconsolideerd.	UN Integrated Peacebuilding Office in Sierra Leone (UNIPSIL)
Uitgebreide economische sancties	Het opleggen van uitgebreide sancties kan een land internationaal volledig isoleren. Door de onderlinge verwevenheid van de internationale handel kan het opleggen van economische sancties de economie van een land snel op de knieën dwingen. Bovendien kunnen diplomatieke sancties, het verbod op culturele uitwisselingen en sportwedstrijden de burgers van een gesanctioneerd land effectief beletten actief en formeel deel te nemen aan het wereldwijde leven, wat het algemene gevoel van isolement dat in het gesanctioneerde land wordt ervaren, alleen maar verder versterkt.	Irak (Resolutie 661)
Gerichte sancties (reisverboden & Bevriezen van tegoeden)	Gerichte sancties zijn bedoeld om preciezer te zijn, en zijn zodanig gericht dat ze de financiën en/of vrijheden van een beoogd individu, bedrijf of niet-gouvernementele organisatie aantasten. Deze vorm van druk, die specifiek wordt uitgeoefend op de leiders van het doelwit, heeft een persoonlijke invloed op degenen die de beslissingen nemen. De logica van gerichte sancties is dat wanneer politieke elites luxe goederen, internationale reizen, hun bezittingen en toegang tot financiële middelen wordt ontnomen, zij zich zullen laten leiden door hun eigen persoonlijke belangen; en als gevolg daarvan afwijkend beleid zullen laten varen en zullen streven naar naleving van de eisen van de Veiligheidsraad.
Goederen-specifieke sancties	goederen-specifieke sancties zijn bedoeld om de verkoop van bepaalde goederen te ontzeggen. Dit soort sancties is in wezen een vorm van gedeeltelijke economische sanctie, vaak gericht op het verbreken of op zijn minst inperken van de onafhankelijke inkomstenstromen van de verraders en regeringen, die het conflict in stand houden – onder meer olie, diamanten en hout.	Sierra Leone (diamanten), Liberia (hout, diamanten en olie)
Remonstratie (en Eis)	Verwijst naar een beroep, een verzoek aan de Raad. In de context van de Raad wordt een remonstrantie gebruikt als een vorm van invloed, hetzij een vriendelijke vermaning of een afdwingbare eis. Een remonstrantie is een vorm van woorden, meer niet, die niet het gewicht van een actie op zich draagt, maar kan vergezeld gaan van een dreigement (d.w.z. een specifieke of niet-specifieke dreiging met maatregelen op grond van artikel 41) om de betekenis ervan over te brengen.
Wapenembargo’s	Wapenembargo’s zijn het meest geliefde sanctie-instrument dat door de Raad wordt gebruikt. Dergelijke embargo’s zijn bedoeld om de beschikbaarheid van wapens te ontzeggen of te beperken. De achterliggende gedachte is dat beperking van de toegang tot nieuw wapentuig en munitie het conflict zelf zal beperken.
Pacemaking	Dit omvat het gebruik van instrumenten als diplomatie en bemiddeling om een conflict tot een einde te brengen. De Raad initieert, of vaker nog ondersteunt, pogingen tot vredesstichting uit hoofde van hoofdstuk VI van het Handvest. Artikel 33 geeft een overzicht van de mogelijke middelen waarmee vrede kan worden bevorderd – onderhandelingen, onderzoek, verzoening, arbitrage, gerechtelijke regeling, rapportage aan regionale instanties of regelingen.
Internationale strafrechtelijke acties (met inbegrip van internationale straftribunalen en verwijzingen naar het Internationaal Strafhof)	In de afgelopen jaren, heeft de Raad zich actief ingezet voor internationale gerechtigheid door de instelling van internationale ad hoc-straftribunalen (Joegoslavië en Rwanda), speciale hybride tribunalen (Sierra Leone en Libanon) en doorverwijzingen (Darfur en Libië) naar het Internationaal Strafhof (ICC).	Internationaal Tribunaal voor het voormalige Joegoslavië, ICC-verwijzing voor Libië
Preventieve maatregelen (waaronder preventieve inzet)	Het doel van preventie is eenvoudig – voorkomen dat een gewapend conflict voor het eerst uitbreekt of dat een reeds bestaand conflict escaleert. Maar omdat de Veiligheidsraad reactionair is, treedt hij zelden op voordat het conflict uitbreekt. Het enige voorbeeld van preventieve inzet is de Preventive Deployment Force van de VN, die werd ingezet met een mandaat om de uitbreiding van het Balkanconflict naar Macedonië te voorkomen.		VN Preventieve VN-troepenmacht (UNPREDEP)
Multinationale troepenmacht (MNF) en machtiging voor een enkele natie	In dit model machtigt de Raad, als de legitieme autoriteit in de internationale politiek, een regionale actor of een groep naties om een specifiek, door de Raad vastgesteld mandaat uit te voeren. MNF’s zijn vaak gebruikt als lapmiddel, omdat lidstaten de neiging hebben hun betrokkenheid bij complexe situaties te beperken en risicomijdende operaties uit te voeren met enge tijdelijke mandaten.	Operatie Alba (Italië), INTERFET (geleid door Australië), EUFOR Artemis, Opération Serval (Frankrijk)
Coalities van bereidwilligen	De Raad geeft in wezen de vergunning voor het gebruik van geweld af, als de legitieme licentiegever. De Raad kan voorwaarden stellen aan het doel en de parameters van het gebruik, breed of beperkt.	Koreaanse Oorlog Golfoorlog

Terwijl de crisis in Syrië zijn derde jaar ingaat, wordt de Raad er opnieuw van beschuldigd niet in staat te zijn de verschillende bedreigingen voor de internationale vrede en veiligheid, die de wereld teisteren, te onderdrukken. Dit heeft ertoe geleid dat veel critici de Raad als ineffectief bestempelen. De kern van deze kritiek is dat de Raad “er niet in is geslaagd snel en doeltreffend op te treden om internationale crises in te dammen”. Al deze punten van kritiek zijn terecht. De Raad is zeker hyperactief, reactief, selectief en onvolmaakt. Maar hij is nog steeds het forum bij uitstek in crisistijd, en zal dat waarschijnlijk tot ver in de toekomst blijven.