UK Civil Service - Definities - Wat is een ambtenaar?

De (ongeschreven) grondwet van het Verenigd Koninkrijk erkent drie onafhankelijke machtsbases binnen de centrale regering:

Parlement,
Uitvoerende macht, en
Rechterlijke macht

(De media en journalisten worden vaak aangeduid als de ‘Fourth Estate’. Dit is een verwijzing naar de drie historische edelen: de adel, de geestelijkheid en ‘de derde stand’ – alle anderen. Bisschoppen en sommige erfelijke edelen zitten zelfs nu nog in het Hogerhuis, de tweede kamer van het Britse parlement).

De uitvoerende macht = ministers en ambtenaren van de regering.

Juristen, magistraten en degenen die in dienst zijn van het parlement zijn dus geen ambtenaren. Evenmin als de politie, de strijdkrachten, en degenen die werkzaam zijn in de National Health Service en bij lokale overheden.

In meer detail …

Burgerlijke ambtenaren zijn degenen die in dienst zijn van ‘de Kroon’.

De “Kroon” vervult op nationaal niveau dezelfde rol die de “Staat” op internationaal niveau vervult. De uitvoerende macht (de regering van de dag) vertegenwoordigt de Kroon/staat. De Kroon en de Staat blijven bestaan; regeringen komen en gaan. Onder “de Kroon”, althans in dit verband, wordt niet Hare Majesteit zelf verstaan – dus degenen die in dienst zijn van de vorst zijn geen ambtenaren.

Staatsambtenaren zijn gewoonlijk – maar niet altijd – in dienst van “ministers van de Kroon” – dus de meeste ambtenaren werken in regeringsdepartementen en zijn dus in dienst van ministers van de regering.

Het Parlement staat geheel los van de Kroon, dus degenen die bij het Parlement in dienst zijn, zijn ook geen ambtenaren.

Ook degenen die in dienst zijn van andere overheidsorganen, zoals lokale overheden, de NHS, de politie en de BBC, zijn geen ambtenaren. Slechts 1 op de 12 Britse ambtenaren wordt als ambtenaar beschouwd.

In deze nota wordt daarom nader ingegaan op de verschillende soorten overheidsinstanties en wordt nagegaan of zij ambtenaren in dienst hebben. Zoals u in de volgende toelichting zult zien, zijn er veel verschillende soorten overheidsinstanties. Het is gemakkelijk te begrijpen waarom sommige onder de ene of de andere categorie vallen, maar andere hadden gemakkelijk op een andere manier kunnen worden gecreëerd, en dus gecategoriseerd, en hun status is meer te danken aan historisch toeval dan aan slim ontwerp. Wie in meer detail geïnteresseerd is, zou de uitstekende House of Commons Library “Public Bodies” Briefing Paper moeten lezen.

Volg deze link voor een analyse van het aantal ambtenaren, zowel in de loop der tijd als in verhouding tot de bredere overheidsdienst.

Zie noot 2 hieronder voor enige informatie over de prerogatieve bevoegdheid van de Kroon.

Personeelsleden in dienst van het Parlement

De eerste categorie overheidsorganen bestaat uit het Parlement zelf en de organen die rechtstreeks verslag uitbrengen aan het Parlement, waaronder de National Audit Office, de Parlementaire Ombudsman en de Kiescommissie. Constitutioneel gezien zijn de werknemers van deze organen geen dienaren van de Kroon en daarom zijn zij geen ambtenaren.

Burgerlijke ambtenaren

De tweede categorie overheidsorganen bestaat voornamelijk uit degenen die werken voor regeringsdepartementen die verslag uitbrengen aan ministers (die natuurlijk altijd parlementariërs zijn).

Deze website is geschreven voor en over de ambtenaren die in dergelijke departementen werken. Een lijst van ministeriële departementen is te vinden op de website van het Cabinet Office, en een lijst (per 2014) staat aan het eind van deze nota.

Aangezien ambtenaren in dienst zijn van de Kroon en niet van individuele departementen, kunnen zij zonder formaliteiten en zonder verlies van arbeidsrechten van het ene departement naar het andere worden overgeplaatst. Dit vergemakkelijkt niet alleen het vrije verkeer van personeel tussen de departementen, maar maakt ook reorganisaties binnen de centrale overheid veel gemakkelijker. Het komt namelijk regelmatig voor dat een groot aantal ambtenaren met een opzegtermijn van slechts enkele uren bij een geheel ander departement aan de slag gaat.

Speciale adviseurs zijn door de politiek aangestelde personen die op speciale voorwaarden in dienst zijn van ministeriële regeringsdepartementen. Het zijn echter nog steeds ambtenaren. (Volg deze link voor meer informatie over Bijzondere Adviseurs.)

Veel ministeriële departementen hebben delen van zichzelf veranderd in …

… Uitvoerende Agentschappen

Er zijn ongeveer 45 van deze organen (zoals HM Passport Office, het Met Office, DVLA, Public Health England, en Companies House) die constitutioneel een integraal onderdeel van hun moederdepartement blijven. Zij voeren echter over het algemeen vastgesteld beleid uit, zodat het zinvol is dat zij semi-onafhankelijk van het hoofdkantoor van hun departement worden bestuurd. De meeste parlementsleden die kiesdistrictaangelegenheden met dergelijke agentschappen willen bespreken, stellen zich tevreden met een rechtstreekse correspondentie met hun directeur in plaats van met ministeriële tussenpersonen.
Er kunnen echter problemen ontstaan wanneer een agentschap gebruik maakt van (wat het beschouwt als) zijn vrijheid van beheer op een wijze die volgens de ministers gevolgen heeft voor het gevestigde beleid, met name op sterk politieke gebieden zoals die welke onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken vallen. Zo werd van het gevangeniswezen een uitvoerend agentschap gemaakt, maar dit besluit werd teruggedraaid toen later kritiek werd geuit op de prestaties van het agentschap. En dan waren er problemen bij het Grensagentschap toen de managers van het agentschap tegelijk probeerden (a) de controle van steeds grotere aantallen reizigers te beheren en (b) het personeel in te krimpen door de grenscontroles te versoepelen op manieren die niet door de ministers waren goedgekeurd. John Vine, de onafhankelijke hoofdinspecteur van het agentschap, bracht in februari 2012 verslag uit en zei het volgende:-

“Over het geheel genomen trof ik slechte communicatie, gebrekkig toezicht door managers en een gebrek aan duidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden aan. Er was niet één kader waarin alle mogelijke controles in verband met de veiligheid aan de grenzen werden beschreven, welke daarvan konden worden opgeschort, in welke omstandigheden en welk gezag op het niveau van het agentschap of het ministerie daarvoor nodig was. De fundamentele vraag is hoe vrij het agentschap moet zijn om zijn eigen operationele prioriteiten te bepalen. Dit zijn belangrijke kwesties die in overweging moeten worden genomen om de grenzen tussen het ministerie van Binnenlandse Zaken en het agentschap te bepalen en overeen te komen. (cursivering toegevoegd)

Ook dit agentschap werd vervolgens afgeschaft.

Meer informatie over de geschiedenis van de uitvoerende agentschappen (ook bekend als Next Steps Agencies) is hier te vinden.

Niet-Ministeriële Overheidsdiensten

Sommige ambtenaren rapporteren niet aan ministers, maar werken voor een aantal niet-Ministeriële Overheidsdiensten (NMGD’s), waarvan de gedetailleerde status aanzienlijk verschilt van de ene tot de andere:-

Topambtenaren in HM Revenue and Customs werken nauw samen met ministers en de belangrijkste beleidslijnen worden elk jaar vastgesteld in de Finance Act. Ministers noch parlement kunnen zich echter bemoeien met de dagelijkse belastingbesluiten.
Het Serious Fraud Office is een andere “onafhankelijke overheidsdienst, die onder toezicht van de procureur-generaal opereert” – evenals het Crown Prosecution Service.
Maar de meeste NMGD’s zijn organen die nog onafhankelijker zijn van ministers – zoals de Charity Commission, de Competition and Markets Authority, Ofsted en de economische regelgevers (Ofgem, het Office of Rail Regulation, enz.). Deze organen zijn “creatives of statute”, d.w.z. zij voeren wetgeving uit die zij niet kunnen wijzigen. Hun politieke onafhankelijkheid wordt gewaarborgd door de bepaling dat zij de status van regeringsdepartement hebben, maar alleen verantwoording verschuldigd zijn aan het Parlement en de rechterlijke instanties. Er is geen verantwoordelijke of toezichthoudende minister, en hun budgetten worden gewoonlijk vastgesteld door de Schatkist, niet door het departement dat hen heeft opgericht. Ook worden zij vaak gefinancierd uit vergunningsgelden die worden betaald door de bedrijfstakken die zij reguleren.
Het Food Standards Agency is een bijzonder geval omdat het een NMGD is die werd opgericht door samenvoeging van twee grote delen van de ministeries van Volksgezondheid en wat toen het ministerie van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening was. Het doel was het publiek (na de BSE/vCJD-crisis) gerust te stellen dat besluiten over voedselveiligheid in de toekomst zouden worden genomen door een eminente en onafhankelijke instantie die vrij was van politieke controle. De ministers verzochten de FSA echter namens hen in Brussel te blijven onderhandelen, in plaats van opnieuw schaduwbeleidsdirectoraten op te richten binnen de oorspronkelijke twee departementen. Maar omdat de FSA is opgezet om de politiek uit de voedselveiligheid te halen, vraagt zij geen ministeriële goedkeuring voor haar onderhandelingspositie. De FSA stemt immers namens het VK in met Europese wetgeving, waarna de ministers zich geconfronteerd zien met het bevorderen en verdedigen van beleid (d.w.z. bij de tenuitvoerlegging van de daaruit voortvloeiende Europese wetgeving) dat zij niet hebben beïnvloed of goedgekeurd. Dit is grondwettelijk gezien zeer onbevredigend, maar wellicht pragmatisch noodzakelijk, en wellicht een mooi voorbeeld van de flexibiliteit van de ongeschreven grondwet van het Verenigd Koninkrijk.

De niet-ministeriële regeringsdepartementen zijn hieronder en op de website van het Cabinet Office vermeld. Volg deze link voor meer informatie over regelgevende instanties en regelgeving.

Een groot aantal ambtenaren werkt ook in de gedecentraliseerde administraties in Schotland, Wales en Noord-Ierland. In de statistieken van de Britse overheidsdiensten zijn de werknemers van de diplomatieke dienst en de Noord-Ierse overheidsdienst echter doorgaans niet opgenomen.

Werknemers van de Health and Safety Executive (HSE) en de Advisory, Conciliation and Arbitration Commission (ACAS) worden momenteel ook als ambtenaar geclassificeerd, hoewel deze twee organen in feite grote NDPB’s zijn (zie hieronder voor een definitie van NDPB).

Andere overheidsambtenaren

Er is een grote verscheidenheid aan andere overheidsorganen die in het algemeen geen ambtenaren in dienst hebben (anders dan in bruikleen van overheidsdepartementen). (De enige uitzonderingen (zoals hierboven vermeld) zijn de HSE en de ACAS, die niet als regeringsdepartementen zijn geclassificeerd, maar waarvan de werknemers niettemin als ambtenaren worden beschouwd). De belangrijkste categorieën zijn:-

Niet-Departementale Overheidsorganen (NDPB’s), vaak Quango’s genoemd.
De Nationale Gezondheidsdienst
De Strijdkrachten
Publieke Corporaties
Lokale Overheden

Noten:- De eerste drie in bovenstaande lijst worden, samen met de overheidsdiensten en de diensten die aan het parlement en de vorst rapporteren, doorgaans aangeduid als “centrale regering”.

De werkgelegenheid in de publieke sector bedroeg in september 2016 in totaal 5.442 duizend, bestaande uit Centrale Overheid 2950, Lokale Overheid 2180, en Publieke Corporaties 312 duizend.

Verder statistische informatie is hier te vinden.

Er zijn ongeveer 400 NDPB’s (Non-departmental public bodies, in de volksmond beter bekend als “quangos”:- Quasi Autonomous Non-Government Organisations) en ze kunnen worden onderverdeeld in vier hoofdcategorieën. Sommige zijn “uitvoerend”, en hebben hun eigen personeel in dienst. De rest zijn “adviesorganen”, of gespecialiseerde juridische tribunalen van verschillende soorten, of andere zoals raden van gevangenisbezoekers en verwijderingscentra voor immigranten. Deze IfG-grafiek laat zien hoe hun aantal in de loop der jaren is gedaald, omdat de ministers zich steeds ongemakkelijker zijn gaan voelen over de omvang van dit deel van de openbare sector. (Ik heb geen cijfers gezien, maar ik betwijfel ten zeerste dat het personeelsbestand van de NDPB’s in ongeveer dezelfde mate is afgenomen, niet in de laatste plaats omdat een deel van de vermindering van het aantal personeelsleden tot stand is gekomen via fusie in plaats van volledige afschaffing, en het was gemakkelijker om kleinere adviesorganen af te schaffen dan de grotere uitvoerende organen!)

Sommige uitvoerende NDPB’s zijn zeer grote en/of machtige organisaties, zoals NHS England*, Public Health England, het Milieuagentschap en de Financial Conduct Authority, alsmede de speciale gevallen van ACAS en de HSE (waarvan de werknemers overheidsambtenaren zijn). Belangrijke adviserende NDPB’s zijn de Boundary Commission en de Low Pay Commission.

(*NHS England is de Commissioning Board die namens het ministerie van Volksgezondheid toezicht houdt op de National Health Service in ruimere zin.)

NDPB’s leggen verantwoording af aan het Parlement (en staan onder leiding van “Accounting Officers”) en hebben een complexe relatie met het departement dat hen steunt. Zij zijn per definitie niet rechtstreeks verantwoording verschuldigd aan de ministers, en hun werknemers (hoewel vaak gedetacheerd door grote departementen) zijn niet onderworpen aan dezelfde beperkingen als hun collega’s in hun moederdepartement. Zo zullen ambtenaren van het Milieuagentschap bijvoorbeeld vervuilende industrieën bekritiseren in bewoordingen die niet zouden worden gebruikt door ambtenaren van ministeriële departementen. NDPB’s worden echter opgericht om taken uit te voeren die worden omschreven door hun ondersteunende departementen, hun budgetten worden toegewezen door deze departementen en hun leden worden door deze departementen aangesteld. Zij zijn daarom nauwelijks volledig onafhankelijk van deze departementen.

NDPB’s worden vermeld op de website van het Cabinet Office. Zie met name Public Bodies 2014 (of later) en de Public Bodies Data Directory.

De National Health Service is een categorie op zich, als een enorme organisatie van de centrale overheid die een grote mate van onafhankelijkheid heeft, maar voor het overige constitutioneel vrij vergelijkbaar is met NDPB’s. De National Health Service heeft geen ambtenaren in dienst. Zij heeft geen ambtenaren in dienst, anders dan die welke worden uitgeleend door b.v. het Dept of Health.

De strijdkrachten zijn een andere belangrijke centrale overheidswerkgever van ambtenaren die geen ambtenaar zijn.

Andere overheidsambtenaren, maar geen ambtenaar, werken voor overheidsbedrijven zoals de BBC, Channel 4, de Bank of England, de communicatieregelgever Ofcom, de Civil Aviation Authority, British Nuclear Fuels, en de British Waterways Board, die de kanalen enz. beheert.

De Prudential Regulation Authority is een speciaal geval in die zin dat het een naamloze vennootschap is die wettelijke bevoegdheden uitoefent en voor vele doeleinden als onderdeel van de regering wordt behandeld. De autoriteit is volledig eigendom van de Bank of England (zelf een overheidsbedrijf) en haar werknemers zijn geen ambtenaren.

Ten slotte, maar daarom niet minder belangrijk, werken veel ambtenaren voor lokale overheden in alle soorten en maten en bij de politie.

Interessant is dat universiteiten niet als overheidsinstanties worden geclassificeerd, althans niet voor statistische doeleinden.

Arms Length Bodies (ALBs)

Dit is een collectieve beschrijving van die entiteiten waarvoor ministers enige verantwoordelijkheid dragen, maar die niettemin enige vrijheid van handelen hebben. Er zijn drie soorten ALB’s:

Uitvoerende Agentschappen (EA’s)
Niet-Ministeriële Overheidsdiensten (NMGD’s of NMD’s)
Niet-Departementale Overheidsorganen (NDPB’s)

Elk van deze wordt hierboven in meer detail beschreven. Over het algemeen zijn degenen die voor de eerste twee organen werken, ambtenaren. Degenen die werken voor NDPB’s zijn dat niet. Maar er zijn uitzonderingen – opnieuw, zie hierboven.

Er is meer informatie in het verslag 2016 van het Cabinet Office over de resultaten van de classificatieherziening.

Statutory Authority

Alle overheidsinstanties hebben formele autoriteit nodig als ze beslissingen willen nemen die van invloed zijn op het publiek en/of als ze publiek geld willen uitgeven. En overheidsgeld kan alleen worden uitgegeven met het gezag van het Parlement.

De ministers van de regering worden benoemd door de vorst. Zij en hun ambtenaren geven geld uit dat door het Parlement is goedgekeurd.

De meeste niet-ministeriële regeringsdepartementen en uitvoerende NDPB’s worden opgericht bij primaire wetgeving (wetten van het parlement). Hun activiteiten worden toegestaan en beperkt door die wetgeving – en door hun begrotingen die jaarlijks door het Parlement en hun “moeder”-departement worden goedgekeurd. Maar UK Sport, bijvoorbeeld, is opgericht bij Koninklijk Handvest.

Adviserende NDPB’s kunnen informeel worden opgericht, aangezien zij geen formele bevoegdheden of bestedingsbevoegdheid hebben.

De BBC en de Bank of England zijn opgericht bij Koninklijk Handvest. De meeste andere overheidsinstellingen zijn bij wet opgericht.

Noten

1. Overheidsdepartementen – Detail

Naast het kabinet van de premier en het kabinet van de vicepremier waren er in april 2014 24 ministeriële departementen:

Attorney General’s Office; Cabinet Office; Dept for Business, Innovation and Skills; Dept for Communities and Local Government; Department for Culture, Media and Sport; Dept for Education; Dept for Environment, Food and Rural Affairs; Dept for International Development; Dept for Transport; Dept for Work and Pensions; Dept of Energy and Climate Change; Ministerie van Volksgezondheid; Ministerie van Buitenlandse Zaken en Gemenebestzaken; HM Treasury; Ministerie van Binnenlandse Zaken; Ministerie van Defensie; Ministerie van Justitie; Bureau voor Noord-Ierland; Bureau van de advocaat-generaal voor Schotland; Kantoren van de Lagerhuisleiders & House of Lords; Scotland Office; UK Export Finance; Wales Office.

En er waren 22 niet-ministeriële departementen:

De Charity Commission; Competition and Markets Authority; Crown Prosecution Service; Food Standards Agency; Forestry Commission; Government Actuary’s Department; HM Revenue and Customs; Land Registry; National Savings and Investments; National Archives; National Crime Agency; Office of Rail Regulation; Ofgem; Ofqual; Ofsted; Ordnance Survey; Serious Fraud Office; Supreme Court; Treasury Solicitor’s Dept; UK Statistics Office; UK Trade & Investment; Ofwat.

2. Het koninklijk prerogatief

In het Britse gewoonterecht heeft de Kroon bepaalde rechten en voorrechten die alleen door de Kroon kunnen worden uitgeoefend. Een van die prerogatieve bevoegdheden is het vaststellen van de arbeidsvoorwaarden van zijn dienaren – dat wil zeggen ambtenaren. Het is inherent aan deze bevoegdheid dat de Kroon deze arbeidsvoorwaarden kan wijzigen zonder instemming van zijn personeel, zij het – tegenwoordig – onder voorbehoud van rechterlijke toetsing.