Co to jest urzędnik służby cywilnej?

Konstytucja Wielkiej Brytanii (niepisana) uznaje trzy niezależne podstawy władzy w ramach rządu centralnego:

• Parlament,
• Wykonawstwo, i
• Sądownictwo

(Media i dziennikarze są często określane jako Fourth Estate. Jest to przez odniesienie do trzech historycznych Estates: – szlachta, duchowieństwo i „The Third Estate” – wszyscy inni. Biskupi i niektórzy dziedziczni szlachcice nawet teraz nadal zasiadają w Izbie Lordów, drugiej izbie brytyjskiego parlamentu).

Wykonawca = ministrowie rządu i urzędnicy państwowi.

Sędziowie, sędziowie i ci zatrudnieni przez Parlament nie są zatem urzędnikami państwowymi. Nie są nimi również policjanci, siły zbrojne i osoby zatrudnione w Narodowej Służbie Zdrowia i przez władze lokalne.

Więcej szczegółów …

Służba cywilna to ci, którzy są zatrudnieni przez „Koronę”.

„Korona” spełnia tę samą rolę na poziomie krajowym, którą „Państwo” spełnia na płaszczyźnie międzynarodowej. Władza wykonawcza (rząd danego dnia) reprezentuje Koronę/Państwo. Korona i Państwo trwają; rządy przychodzą i odchodzą. Korona”, przynajmniej w tym celu, nie obejmuje samej Jej Królewskiej Mości – zatem osoby zatrudnione przez Monarchę nie są urzędnikami służby cywilnej.

Urzędnicy służby cywilnej są zazwyczaj – ale nie zawsze – w praktyce zatrudniani przez 'Ministrów Korony' – tak więc większość urzędników służby cywilnej pracuje w departamentach rządowych, a zatem są zatrudniani przez Ministrów Rządu.

Parlament jest całkiem odrębny od Korony, więc ci, którzy są zatrudnieni przez Parlament również nie są urzędnikami służby cywilnej.

A ci, którzy są zatrudnieni przez inne instytucje publiczne – takie jak władze lokalne, NHS, policję i BBC – również nie są urzędnikami służby cywilnej. W rzeczywistości tylko 1 na 12 brytyjskich urzędników państwowych jest klasyfikowany jako urzędnik służby cywilnej.

W związku z tym, w niniejszej nocie przyjrzymy się nieco bardziej szczegółowo różnym rodzajom instytucji publicznych i rozważymy, czy zatrudniają one urzędników służby cywilnej. Jak można się przekonać w kolejnych notach, istnieje wiele różnych rodzajów podmiotów publicznych. Łatwo jest zrozumieć, dlaczego niektóre z nich należą do tej czy innej kategorii, ale inne z łatwością mogły zostać stworzone, a tym samym sklasyfikowane, w inny sposób, a ich status zawdzięczają raczej historycznemu przypadkowi niż przemyślanemu projektowi. Osoby zainteresowane bardziej szczegółowymi informacjami powinny zapoznać się z doskonałym opracowaniem House of Commons Library „Public Bodies” Briefing Paper.

Pod tym linkiem znajduje się analiza liczby urzędników służby cywilnej, zarówno w czasie, jak i w proporcji do szerszej służby publicznej.

Patrz uwaga 2 poniżej, zawierająca informacje o prerogatywach Korony.

Osoby zatrudnione przez Parlament

Pierwsza kategoria instytucji publicznych obejmuje sam Parlament oraz instytucje, które podlegają bezpośrednio Parlamentowi, w tym Krajową Izbę Kontroli, Parlamentarnego Rzecznika Praw Obywatelskich i Komisję Wyborczą. Zgodnie z konstytucją, pracownicy tych organów nie są sługami Korony i dlatego nie są urzędnikami służby cywilnej.

Służba cywilna

Druga kategoria instytucji publicznych składa się głównie z tych, którzy pracują dla departamentów rządowych, które podlegają ministrom (którzy oczywiście zawsze są parlamentarzystami).

Ta strona jest napisana dla i o tych urzędnikach służby cywilnej, którzy pracują w takich departamentach. Lista ministerialnych departamentów rządowych może być znaleziona na stronie Cabinet Office, a lista (na rok 2014) znajduje się na końcu tej notatki.

Jako, że urzędnicy służby cywilnej są zatrudnieni przez Koronę, a nie przez poszczególne departamenty, mogą być przenoszeni pomiędzy departamentami bez formalności i bez utraty praw pracowniczych. To nie tylko ułatwia swobodny przepływ pracowników między departamentami, ale także znacznie ułatwia reorganizacje w ramach rządu centralnego. W rzeczywistości jest to dość powszechne, że duża liczba urzędników służby cywilnej może znaleźć się w pracy w zupełnie innym departamencie za zaledwie kilka godzin wypowiedzenia.

Doradcy specjalni to osoby mianowane przez polityków, które są zatrudnione przez ministerialne departamenty rządowe na specjalnych warunkach. Są oni jednak nadal urzędnikami służby cywilnej. (Więcej informacji o Doradcach Specjalnych znajdziesz pod tym linkiem.)

Wiele ministerialnych departamentów przekształciło część siebie w …

… Agencje wykonawcze

Istnieje około 45 takich organów (takich jak Biuro Paszportowe, Urząd Meteorologiczny, DVLA, Public Health England i Companies House), które konstytucyjnie pozostają integralną częścią swojego macierzystego departamentu. Jednak zazwyczaj realizują one ustaloną politykę, więc sensowne jest prowadzenie ich w sposób częściowo niezależny od centrali ich departamentu. Większość posłów, którzy chcą poruszyć sprawy okręgu wyborczego z takimi agencjami, jest zadowolona z korespondencji bezpośrednio z ich dyrektorami naczelnymi, a nie przez pośredników ministerialnych.
Ale problemy mogą się pojawić, gdy agencja wykorzystuje (to, co uważa za) swoją swobodę zarządzania w sposób, który zdaniem ministrów wpływa na ustaloną politykę, zwłaszcza w obszarach o charakterze wysoce politycznym, takich jak te, za które odpowiada Home Office. W związku z tym Służba Więzienna została przekształcona w agencję wykonawczą, ale następnie decyzja ta została cofnięta, gdy wyniki pracy tej służby zostały poddane krytyce. Pojawiły się też problemy w Agencji Granicznej, kiedy jej kierownictwo starało się jednocześnie (a) zarządzać kontrolą coraz większej liczby podróżnych i (b) zredukować zatrudnienie poprzez rozluźnienie kontroli granicznych w sposób, który nie został zatwierdzony przez ministrów. John Vine, niezależny główny inspektor Agencji, w sprawozdaniu z lutego 2012 r. stwierdził, że:-

„Ogólnie rzecz biorąc, stwierdziłem słabą komunikację, słaby nadzór kierowniczy oraz brak jasności co do ról i obowiązków. Nie istniały jednolite ramy określające wszystkie potencjalne kontrole bezpieczeństwa granic, które z nich można zawiesić, w jakich okolicznościach oraz jaki poziom uprawnień na szczeblu agencji lub ministra jest do tego wymagany. Istnieje zasadnicza kwestia, w jakim stopniu Agencja powinna mieć swobodę decydowania o swoich własnych priorytetach operacyjnych. Są to ważne kwestie, które należy rozważyć w celu określenia i uzgodnienia granic między Home Office a Agencją.” (podkreślenie dodane)

Ta agencja, również, została następnie zniesiona.

Więcej informacji na temat historii Agencji Wykonawczych (znanych również jako Next Steps Agencies) można znaleźć tutaj.

Nieministerialne departamenty rządowe

Niektórzy urzędnicy służby cywilnej nie podlegają ministrom, lecz pracują dla szeregu nieministerialnych departamentów rządowych (NMGD), których szczegółowy status różni się znacznie między sobą:-

• Pracownicy wyższego szczebla w Urzędzie Skarbowym i Celnym ściśle współpracują z ministrami, a jego kluczowe polityki są określane co roku w ustawie budżetowej. Jednak ani ministrowie, ani parlament nie mogą ingerować w codzienne decyzje podatkowe.
• Serious Fraud Office jest kolejnym „niezależnym departamentem rządowym, działającym pod nadzorem Prokuratora Generalnego” – podobnie jak Crown Prosecution Service.
• Ale większość NMGD to organy, które są jeszcze bardziej niezależne od ministrów – takie jak Charity Commission, Competition and Markets Authority, Ofsted i regulatorzy ekonomiczni (Ofgem, Office of Rail Regulation itp.). Organy te są „tworami ustawowymi” – to znaczy, że wdrażają ustawodawstwo, którego nie mają prawa zmieniać. Ich polityczna niezależność jest zapewniona poprzez zapewnienie, że mają one status departamentów rządowych, ale są odpowiedzialne tylko przed Parlamentem i sądami. Nie ma odpowiedzialnego lub nadzorującego ministra, a ich budżety są zwykle ustalane przez Skarb Państwa, a nie przez departament, który je utworzył. Ponadto, są one często finansowane z opłat licencyjnych płaconych przez przemysł, które regulują.
• The Food Standards Agency jest szczególnie szczególnym przypadku, ponieważ jest to NMGD, który został stworzony przez połączenie dwóch dużych części Departamentów Zdrowia i co było wtedy Ministerstwo Rolnictwa, Rybołówstwa i Żywności. Celem było uspokojenie opinii publicznej (po kryzysie BSE/vCJD), że decyzje dotyczące bezpieczeństwa żywności będą w przyszłości podejmowane przez wybitny i niezależny organ wolny od kontroli politycznej. Ministrowie poprosili jednak FSA, aby nadal negocjowała w ich imieniu w Brukseli, zamiast ponownie tworzyć dyrekcje ds. polityki cieni w ramach pierwotnych dwóch departamentów. Ale ponieważ FSA został zaprojektowany, aby usunąć politykę z bezpieczeństwa żywności, nie stara się o ministerialną zgodę na swoje stanowisko negocjacyjne. W rzeczywistości, zgadza się na prawodawstwo europejskie w imieniu Wielkiej Brytanii, a następnie ministrowie znaleźć się promowanie i obrona polityki (tj. przy wdrażaniu wynikających z prawodawstwa europejskiego), które nie miały wpływu lub zatwierdzone. Jest to konstytucyjnie głęboko niezadowalające, ale być może pragmatycznie konieczne, i może być miłym przykładem elastyczności niepisanej konstytucji Wielkiej Brytanii.

Nieministerialne departamenty rządowe są wymienione poniżej i na stronie internetowej Cabinet Office. Follow this link for more information about regulators and regulation.

Duża liczba urzędników służby cywilnej pracuje również w Administracjach Zdecentralizowanych w Szkocji, Walii i Irlandii Północnej. Należy jednak pamiętać, że statystyki brytyjskiej służby cywilnej generalnie nie obejmują osób pracujących dla Służby Dyplomatycznej i Służby Cywilnej Irlandii Północnej.

Pracownicy Health and Safety Executive (HSE) oraz Advisory, Conciliation and Arbitration Commission (ACAS) są również obecnie klasyfikowani jako urzędnicy służby cywilnej, mimo że te dwa organy są w rzeczywistości dużymi NDPB (zob. poniżej definicję NDPB).

Inni urzędnicy państwowi

Istnieje szeroka gama innych organów publicznych, które generalnie nie zatrudniają urzędników państwowych (innych niż wypożyczeni z departamentów rządowych). (Jedynymi wyjątkami (jak wspomniano powyżej) są HSE i ACAS, które nie zostały sklasyfikowane jako departamenty rządowe, ale których pracownicy są mimo to uważani za urzędników służby cywilnej). Główne kategorie to:-

• Non-Departmental Public Bodies (NDPBs), często znane jako Quangos.
• Narodowa Służba Zdrowia
• Siły Zbrojne
• Korporacje Publiczne
• Władze Lokalne

Notatki:- Pierwsze trzy na powyższej liście, wraz ze Służbą Cywilną i tymi, którzy podlegają Parlamentowi i Monarsze, są ogólnie określane jako „Rząd Centralny”.

Zatrudnienie w sektorze publicznym wyniosło łącznie 5 442 tys. we wrześniu 2016 r., na co składało się Central Government 2950, Local Government 2180 i Public Corporations 312 tys.

Dalsze informacje statystyczne znajdują się tutaj.

Istnieje około 400 NDPBs (Non-departmental public bodies, bardziej popularnie znane jako „quangos”:- Quasi Autonomous Non-Government Organisations) i można je podzielić na cztery główne kategorie. Niektóre z nich są „wykonawcze” i zatrudniają własny personel. Pozostałe są „doradcze”, lub wyspecjalizowane trybunały prawne różnego rodzaju, lub inne, takie jak Rady Wizytatorów Więziennych i Centra Imigracyjne. Wykres IfG pokazuje, jak ich liczba zmniejszyła się na przestrzeni lat, w miarę jak ministrowie stawali się coraz bardziej zaniepokojeni wielkością tej części sektora publicznego. (Nie widziałem żadnych danych, ale bardzo wątpię, by zatrudnienie w NDPB zmniejszyło się w podobnym stopniu, choćby dlatego, że część redukcji liczby pracowników dokonano poprzez fuzje, a nie całkowitą likwidację, a łatwiej było zlikwidować mniejsze organy doradcze niż większe organy wykonawcze!)

Niektóre wykonawcze NDPB są bardzo dużymi i/lub potężnymi organizacjami, takimi jak NHS England*, Public Health England, Agencja Ochrony Środowiska i Financial Conduct Authority, a także szczególne przypadki ACAS i HSE (których pracownicy są urzędnikami państwowymi). Wybitnymi doradczymi NDPB są Boundary Commission oraz Low Pay Commission.

(*NHS England to Commissioning Board, który nadzoruje szeroko rozumianą Narodową Służbę Zdrowia w imieniu Departamentu Zdrowia.)

NDPB są odpowiedzialne przed Parlamentem (na ich czele stoją „Księgowi”) i mają złożone relacje ze sponsorującym je departamentem. Z definicji nie są one bezpośrednio odpowiedzialne przed ministrami, a ich pracownicy (choć często oddelegowani z głównych departamentów) nie podlegają tym samym ograniczeniom, co ich odpowiednicy w departamentach macierzystych. Na przykład, urzędnicy Agencji Ochrony Środowiska będą krytykować zanieczyszczający przemysł w sposób, który nie byłby używany przez urzędników z departamentów ministerialnych. Jednakże NDPB są powołane do wykonywania zadań określonych przez departamenty, ich budżety są przydzielane przez departamenty, które je sponsorują, a ich członkowie są mianowani przez te departamenty. Trudno zatem uznać je za całkowicie niezależne od tych departamentów.

NDPB są wymienione na stronie internetowej Cabinet Office. Zob. w szczególności Public Bodies 2014 (lub nowsze) oraz Public Bodies Data Directory.

Narodowa Służba Zdrowia jest kategorią samą w sobie, jako ogromna centralna organizacja rządowa, która ma duży stopień niezależności, ale poza tym jest konstytucyjnie podobna do NDPB. Nie zatrudnia ona urzędników służby cywilnej, innych niż wypożyczeni np. z Dept of Health.

Siły Zbrojne są kolejnym głównym pracodawcą rządu centralnego zatrudniającym urzędników służby cywilnej, którzy nie są urzędnikami służby cywilnej.

Inni urzędnicy służby cywilnej, ale nie urzędnicy służby cywilnej, pracują dla korporacji publicznych, takich jak BBC, Channel 4, Bank of England, regulator komunikacji Ofcom, Civil Aviation Authority, British Nuclear Fuels, British Waterways Board, którzy prowadzą kanały itp.

Urząd Regulacji Ostrożnościowej jest szczególnym przypadkiem, ponieważ jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, która wykonuje uprawnienia ustawowe i jest traktowana do wielu celów jako część rządu. Urząd jest w całości własnością Banku Anglii (który sam jest korporacją publiczną), a jego pracownicy nie są urzędnikami państwowymi.

Na koniec, ale nie mniej ważne, bardzo wielu urzędników państwowych pracuje dla władz lokalnych o różnych kształtach i rozmiarach, jak również w służbie policyjnej.

Co ciekawe, uniwersytety nie są klasyfikowane jako instytucje publiczne, przynajmniej dla celów statystycznych.

Arms Length Bodies (ALBs)

Jest to zbiorczy opis tych podmiotów, za które ministrowie ponoszą pewną odpowiedzialność, ale które jednak mają pewną swobodę działania. Istnieją trzy rodzaje ALB:

• Agencje Wykonawcze (EA)
• Nieministerialne Departamenty Rządowe (NMGD lub NMD)
• NieDepartamentalne Instytucje Publiczne (NDPB)

Każda z nich jest opisana bardziej szczegółowo powyżej. Ogólnie rzecz biorąc, osoby pracujące dla dwóch pierwszych organów są urzędnikami służby cywilnej. Ci, którzy pracują dla NDPBs nie są nimi. Ale są wyjątki – ponownie, patrz wyżej.

Więcej informacji można znaleźć w raporcie Cabinet Office’s 2016 Report on the Outcome of the Classification Review.

Statutory Authority

Wszystkie organy publiczne potrzebują formalnego upoważnienia, jeśli mają podejmować decyzje, które mają wpływ na społeczeństwo i/lub jeśli mają wydawać publiczne pieniądze. A pieniądze publiczne mogą być wydawane tylko z upoważnienia Parlamentu.

Ministrowie rządowi są mianowani przez Monarchę. Oni i ich urzędnicy wydają pieniądze przegłosowane przez Parlament.

Większość Pozaministerialnych Departamentów Rządowych i Wykonawczych NDPB jest tworzona przez prawo pierwotne (ustawy Parlamentu). Ich działania są autoryzowane i ograniczane przez to ustawodawstwo – oraz przez ich budżety zatwierdzane corocznie przez Parlament i ich „macierzysty” departament. Jednak na przykład UK Sport został utworzony na mocy Karty Królewskiej.

Doradcze NDPB mogą być tworzone nieformalnie, ponieważ nie mają formalnych uprawnień ani możliwości wydatkowania środków.

BBC i Bank Anglii zostały utworzone na mocy Karty Królewskiej. Większość innych korporacji publicznych została utworzona na mocy ustawodawstwa.

Notatki

1. Departamenty rządowe – szczegóły

Oprócz Kancelarii Premiera i Kancelarii Wicepremiera, w kwietniu 2014 r. istniały 24 departamenty ministerialne:

Attorney General’s Office; Cabinet Office; Dept for Business, Innovation and Skills; Dept for Communities and Local Government; Department for Culture, Media and Sport; Dept for Education; Dept for Environment, Food and Rural Affairs; Dept for International Development; Dept for Transport; Dept for Work and Pensions; Dept of Energy and Climate Change; Dept of Health; Foreign and Commonwealth Office; HM Treasury; Home Office; Ministry of Defence; Ministry of Justice; Northern Ireland Office; Office of the Advocate general for Scotland; Offices of the Leaders of the House of Commons & House of Lords; Scotland Office; UK Export Finance; Wales Office.

I były 22 Departamenty nie-ministerialne:

The Charity Commission; Competition and Markets Authority; Crown Prosecution Service; Food Standards Agency; Forestry Commission; Government Actuary’s Department; HM Revenue and Customs; Land Registry; National Savings and Investments; The National Archives; National Crime Agency; Office of Rail Regulation; Ofgem; Ofqual; Ofsted; Ordnance Survey; Serious Fraud Office; Supreme Court; Treasury Solicitor’s Dept; UK Statistics Office; UK Trade & Investment; Ofwat.

2. Prerogatywa Królewska

Korona, w brytyjskim Common Law, ma pewne prawa i przywileje, które mogą być wykonywane tylko przez Koronę. Jednym z takich uprawnień prerogatywnych jest decydowanie o warunkach służby swoich urzędników – czyli urzędników służby cywilnej. Nieodłącznym elementem tego uprawnienia jest możliwość zmiany warunków służby przez Koronę bez zgody jej pracowników, aczkolwiek – w dzisiejszych czasach – z zastrzeżeniem kontroli sądowej.