New Deal, Second

Analizując New Deal i jego rozwój, historycy często rozróżniali „Pierwszy Nowy Ład” z 1933 roku i „Drugi Nowy Ład” z 1935 roku. (Później naukowcy wyróżnili również „Trzeci Nowy Ład”, który rozpoczął się w 1937 roku). W modelu Pierwszego i Drugiego Nowego Ładu, Pierwszy Nowy Ład, wprowadzony w życie podczas pierwszych „stu dni” administracji prezydenta Franklina D. Roosevelta wiosną 1933 roku, obejmował przede wszystkim wysiłki zmierzające do ożywienia gospodarczego za pomocą ogólnokrajowego planowania i kontroli oraz do zapewnienia pomocy „odciążającej” bezrobotnych i zubożałych. Kluczowymi programami Pierwszego Nowego Ładu były National Recovery Administration (NRA) i Agricultural Adjustment Administration (AAA), mające na celu doprowadzenie do zrównoważonego ożywienia w sektorze przemysłowym i rolniczym, oraz Federal Emergency Relief Administration (FERA), zapewniająca pomoc potrzebującym. Inne ważne programy Pierwszego Nowego Ładu to Tennessee Valley Authority (TVA), Civilian Conservation Corps (CCC), ustawa bankowa Glass-Steagall z 1933 roku oraz ustawa o papierach wartościowych z 1933 roku.

Drugi wielki wybuch ustawodawstwa Nowego Ładu, związany przede wszystkim z reformą społeczną, nastąpił w 1935 roku. Programy definiujące ten drugi Nowy Ład rozpoczęły się od Emergency Relief Appropriation Act z kwietnia 1935 roku, który powołał do życia Works Progress Administration (WPA), a następnie wiosną i latem wprowadził szereg programów uchwalonych w „Drugich stu dniach”. Należały do nich: Social Security Act, National Labor Relations Act (lub Wagner Act), Revenue Act (lub „Wealth Tax”) z 1935 roku, Banking Act z 1935 roku i Public Utilities Holding Company Act.

Ale chociaż uczeni generalnie zgodzili się, że dwa główne okresy reform Nowego Ładu przypadły na lata 1933 i 1935, nie zgadzali się co do innych aspektów Pierwszego i Drugiego Nowego Ładu. Jeden z poglądów utrzymuje, że Nowy Ład podążył w bardziej radykalnym kierunku w 1935 roku, kładąc nacisk na socjaldemokratyczne programy mające zapewnić bezpieczeństwo ekonomiczne, wesprzeć zorganizowaną siłę roboczą i wprowadzić bardziej progresywne opodatkowanie. Inna wersja głosi, że choć Nowy Ład stał się bardziej radykalny politycznie w 1935 roku, z antybiznesową retoryką i apelami do klasy robotniczej, to w rzeczywistości stał się bardziej konserwatywny ideologicznie i programowo, odchodząc od federalnego planowania i kontroli na rzecz wysiłków regulacyjnych mających zapewnić bardziej konkurencyjną gospodarkę rynkową.

Nieporozumienia dotyczące tego, co obejmował Pierwszy Nowy Ład i Drugi Nowy Ład, pomagają wyjaśnić, dlaczego badacze Nowego Ładu zazwyczaj dochodzą do wniosku, że sprawy były bardziej skomplikowane, niż wynikałoby to z prostej dychotomii między Pierwszym a Drugim Nowym Ładem. Ani ustawodawstwo z 1933, ani z 1935 roku nie było tak spójne, jak sugeruje model, a między tymi dwoma okresami można znaleźć istotne ciągłości. Mimo że nieliczni przedstawiciele Nowego Ładu przewidywali gruntowne federalne planowanie i kontrolę gospodarki, większość z nich tego nie zrobiła, a NRA i AAA w praktyce współpracowały z wielkim biznesem i rolnikami, często działając zgodnie z ich preferencjami. Istotne elementy Pierwszego Nowego Ładu (np. ulgi, polityka rolna, planowanie, regulacja bankowości i papierów wartościowych) były kontynuowane w Drugim, podczas gdy znaczna część Drugiego Nowego Ładu (m.in. ulgi w pracy, ubezpieczenia społeczne, progresywne opodatkowanie) była w fazie planowania niemal od samego początku. Co więcej, Roosevelt był zwolennikiem regulacji przedsiębiorstw użyteczności publicznej od czasu, gdy był gubernatorem Nowego Jorku, a nowojorski senator Robert F. Wagner dostarczył potężnego impulsu dla bardziej dalekosiężnej polityki pracy Nowego Ładu, która rozpoczęła się w 1933 roku.

Ramy Pierwszego i Drugiego Nowego Ładu wydają się zatem nadmiernie upraszczać, a przez to zniekształcać naturę i rozwój Nowego Ładu. Tworzenie polityki było bardziej skomplikowane i miało więcej ciągłości, niż sugeruje model, a zmieniające się okoliczności, a nie zmiany ideologiczne, w dużej mierze przyczyniły się do różnic między pierwszym a drugim Nowym Ładem. Mimo to ramy pozostają użyteczne, gdyż pozwalają zidentyfikować dwa główne i różne okresy kształtowania polityki Nowego Ładu. Drugi Nowy Ład miał bardziej socjaldemokratyczny charakter i zawierał programy, które miały na celu przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa ekonomicznego klasom pracującym. Oprócz ustawy Wagnera, która umożliwiła wzrost wielkości i siły zorganizowanej siły roboczej, ustawa o ubezpieczeniach społecznych (Social Security Act), zawierająca przepisy o ubezpieczeniu na starość, odszkodowaniach dla bezrobotnych i pomocy publicznej, stanowiła istotną zmianę kładącą podwaliny pod nowoczesne państwo regulacyjno-opiekuńcze.

Zapewne programy Drugiego Nowego Ładu nie zrobiły wszystkiego, co wielu twierdziło, że zrobiły, lub czego pragnęło. Ustawa o ubezpieczeniach społecznych, na przykład, nie obejmowała dużych grup ludzi, przede wszystkim pracowników rolnych i domowych. Pozostający przy życiu małżonkowie początkowo nie mieli żadnych świadczeń, a Afroamerykanie często wykonywali pracę nieobjętą ustawą. Świadczenia były stosunkowo niewielkie, a ubezpieczenia emerytalne i od bezrobocia finansowane były w dużej mierze z regresywnych podatków od wynagrodzeń. Ustawa nie zawierała ubezpieczenia zdrowotnego. W wyniku przebudowy polityki reform społecznych w 1935 roku, „bezrobotni” (w tym takie grupy jak dzieci, osoby starsze i niewidome) przeszli pod odpowiedzialność państwa, choć ustawa o ubezpieczeniach społecznych przewidywała dotacje dla takich kategorii potrzebujących. Inne programy Drugiego Nowego Ładu również miały istotne ograniczenia. Podatek od bogactwa” okazał się błędnym określeniem, ponieważ po tym, jak Kongres wprowadził do niego poprawki, ustawodawstwo to miało mało redystrybucyjny charakter i w niewielkim stopniu przyczyniło się do zmniejszenia koncentracji bogactwa i władzy korporacji. Ustawa o spółkach holdingowych przedsiębiorstw użyteczności publicznej również przeszła znaczącą rewizję, choć ostatecznie pomogła zdecentralizować branżę usług komunalnych i położyć kres niektórym najgorszym praktykom monopolistycznym.

Ale programy Drugiego Nowego Ładu miały jednak głęboki wpływ. Programy pomocy w pracy WPA dały pracę i dochody milionom ludzi – nie tylko w ramach różnorodnych programów budowlanych WPA, ale także w ramach programów dla pisarzy, pracowników teatrów, muzyków i artystów. WPA wdrożyła również National Youth Administration, która pomagała młodym ludziom w zdobywaniu wykształcenia i umiejętności, oraz Rural Electrification Administration, która ostatecznie pomogła przekształcić amerykańską wieś. Ustawa o Ubezpieczeniu Społecznym (Social Security Act) dała początek programowi ubezpieczeń na starość, który, począwszy od poprawek z 1939 roku, będzie się rozwijał na różne sposoby w kolejnych dekadach, a inne jego przepisy miały również duże znaczenie dla przyszłości. Ustawa Wagnera i utworzona przez nią Krajowa Rada Stosunków Pracy (National Labor Relations Board) odegrały zasadniczą rolę w zwiększaniu rozmiarów i siły zorganizowanej siły roboczej – zarówno Amerykańskiej Federacji Pracy (AFL), jak i nowego Kongresu Organizacji Przemysłowych (CIO). Ustawa o bankowości z 1935 roku znacznie zwiększyła władzę Zarządu Rezerwy Federalnej nad systemem bankowym, a tym samym poprawiła jego zdolność do wspierania gospodarki. Ustawodawstwo z 1935 roku przyczyniło się również do spektakularnego zwycięstwa Roosevelta w wyborach w 1936 roku.

Pomysł Drugiego Nowego Ładu w użyteczny sposób skupia się na ważnym ustawodawstwie z 1935 roku i pomaga wyjaśnić, co było w nim innego i ważnego. Koncepcja Pierwszego i Drugiego Nowego Ładu ma jednak jeszcze jedną zaletę: zapewnia ramy chronologiczne, które umożliwiają zrozumienie dynamiki kształtowania polityki Nowego Ładu i rozwoju Nowego Ładu.

W znacznym stopniu programy Drugiego Nowego Ładu powstały w wyniku planowania polityki, które trwało już od jakiegoś czasu. Tak było z pewnością w przypadku ustawy o ubezpieczeniach społecznych, zalecanej przez utworzony w 1934 roku Komitet Bezpieczeństwa Ekonomicznego, którego korzenie sięgały jednak znacznie wcześniej. W przypadku WPA, Nowy Ład rozpoczął programy pomocy pracowniczej w 1933 roku, a Roosevelt i administrator pomocy Harry Hopkins przedkładali pomoc pracowniczą nad bezpośrednią jako sposób na zapewnienie szacunku dla samego siebie i zbudowanie narodowej infrastruktury. Roosevelt był zaniepokojony progresywnym opodatkowaniem i regulacjami dotyczącymi usług komunalnych na długo przed 1935 rokiem, a od pewnego czasu senator Robert Wagner opowiadał się za bardziej zdecydowaną polityką pracowniczą i Narodową Radą ds. Unieważnienie przez Sąd Najwyższy NRA w 1935 roku (a wraz z nim sekcji 7(a) National Industrial Recovery Act, która zapewniała pewną ochronę zorganizowanej siły roboczej) wymagało dostosowania polityki i utorowało drogę do uchwalenia ustawy Wagnera.

Ale Drugi Nowy Ład był produktem polityki, a także planowania i dostosowywania polityki. Do 1935 roku wysiłki na rzecz jedności narodowej podjęte we wczesnym okresie Nowego Ładu rozproszyły się. Duża część biznesu nie tylko zniechęciła się do NRA, ale także do Roosevelta i Nowego Ładu, a Roosevelt ze swojej strony nie był już skłonny do przebłagania biznesu. Podczas gdy biznes, bogacze i konserwatyści coraz częściej krytykowali Roosevelta i Nowy Ład za to, że zrobił zbyt wiele, przywódcy lewicy, często odzwierciedlający niezadowolenie biednych, klasy robotniczej i niższej klasy średniej, krytykowali Nowy Ład za to, że zrobił zbyt mało. Szczególnie wyróżniali się senator z Luizjany Huey P. Long ze swoim redystrybucyjnym programem „Podziel się naszym bogactwem”, kalifornijski lekarz Francis Townsend ze swoim planem hojnych federalnych emerytur oraz „ksiądz radiowy” z Michigan, ojciec Charles Coughlin, ze swoimi populistycznymi atakami na Nowy Ład i wezwaniami do reformy monetarnej. Ludzie ci przyciągnęli miliony zwolenników i odzwierciedlali powszechne przekonanie, że Nowy Ład powinien zrobić więcej, by pomóc zmagającym się z problemami Amerykanom. Mimo poprawy sytuacji gospodarczej od 1933 roku, bezrobocie spadło z 25% do 20% dopiero w 1935 roku, a programy Nowego Ładu dopiero zaczynały zapewniać pomoc zubożałym i bezrobotnym.

Do pewnego stopnia ustawę o ubezpieczeniach społecznych, podatek od bogactwa i inne programy Drugiego Nowego Ładu można rozumieć jako reakcję na krytykę i propozycje Longa, Townsenda i Coughlina oraz jako wysiłki zmierzające do podkopania ich najwyraźniej rosnącej atrakcyjności politycznej. O ile jednak Long i inni pomogli skupić uwagę na tych działaniach i nadać im impet, o tyle planowanie ubezpieczeń społecznych, progresywnego opodatkowania i innych ustaw z 1935 roku nie było wynikiem ich agitacji. Co więcej, na kształtowanie polityki w 1935 roku duży wpływ miał również wynik wyborów z 1934 roku. Zazwyczaj partie, które zwyciężały w wyborach prezydenckich, traciły znaczną siłę w kolejnych wyborach do Kongresu, które odbywały się poza rokiem prezydenckim; we wcześniejszych dwudziestowiecznych wyborach poza rokiem prezydenckim partia prezydenta traciła średnio około trzech tuzinów miejsc w Izbie i trzy lub cztery w Senacie. W 1934 roku Demokraci zyskali jednak dodatkowych dziewięciu kongresmenów i dziewięciu senatorów (oprócz ogromnego wzrostu w 1930, a zwłaszcza w 1932 roku). Wyniki te odzwierciedlały zarówno wotum zaufania wobec FDR, jak i pragnienie dalszych reform – i doprowadziły do powstania Kongresu, który był bardziej demokratyczny i bardziej liberalny niż Kongres wybrany w 1932 roku – a także Kongresu, w którym zwłaszcza miejscy liberałowie mieli znacznie więcej władzy. Pod przewodnictwem senatora Wagnera miejscy liberałowie zapewnili zarówno przywództwo, jak i poparcie dla programów Drugiego Nowego Ładu.

Drugi Nowy Ład był więc wypadkową wielu czynników – długotrwałego planowania polityki, ciągłych spustoszeń Wielkiego Kryzysu, niedoskonałości lub zakończenia niektórych programów Pierwszego Nowego Ładu, rosnących napięć między administracją Roosevelta a biznesem, nacisków ze strony takich liderów, jak Long, Townsend i Coughlin, oraz wyborów w 1934 roku. Odzwierciedlając te czynniki, ustawodawstwo i programy z 1935 roku miały inny charakter niż te z 1933 roku i wielkie znaczenie dla polityki i rządu w późniejszym okresie. Niezależnie od swoich wad, ramy Pierwszego i Drugiego Nowego Ładu umożliwiają zrozumienie natury i znaczenia ustawodawstwa z 1935 roku oraz dynamiki politycznej i politycznej, która je ukształtowała.

Zobacz także: NEW DEAL; NEW DEAL, THIRD; PUBLIC UTILITIES HOLDING COMPANY ACT; SOCIAL SECURITY ACT; TAXATION; WORKS PROGRESS ADMINISTRATION (WPA).

BIBLIOGRAFIA

Badger, Anthony J. The New Deal: The Depression Years, 1933-1940. 1989.

Graham, Otis. L., Jr. „Historians and the New Deals”, Social Studies 54 (1963): 133-40.

Kennedy, David M. Freedom from Fear: The American People in Depression and War, 1929-1945. 1999.

Leuchtenburg, William E. Franklin D. Roosevelt and the New Deal, 1932-1940. 1963.

Schlesinger, Arthur M., Jr. The Coming of the New Deal. 1959.

Schlesinger, Arthur M., Jr. Polityka przewrotu. 1960.

Wilson, William H. „The Two New Deals: A Valid Concept?” The Historian 28 (1966): 268-88.

John W. Jeffries