Programy Dostosowania Strukturalnego i Strategie Redukcji Ubóstwa

Kluczowe punkty

• USA wykorzystują swoją dominującą rolę w gospodarce światowej i w międzynarodowych instytucjach finansowych, aby narzucić SAP krajom rozwijającym się i otworzyć ich rynki na konkurencję ze strony amerykańskich firm.
• SAP opierają się na wąskim modelu ekonomicznym, który utrwala ubóstwo, nierówności i degradację środowiska.
• Rosnąca krytyka społeczeństwa obywatelskiego wobec dostosowań strukturalnych zmusiła międzynarodowe instytucje finansowe i Waszyngton do zaangażowania się w krajowe debaty na temat SAPs, choć nie doprowadziły one do większych zmian w polityce banków.

Od końca lat 70-tych Stany Zjednoczone były główną siłą w narzucaniu programów dostosowań strukturalnych (SAPs) rządom krajów globalnego Południa. Programy SAP, sformułowane jako warunki pożyczek przez rządy krajów Północy i międzynarodowe instytucje finansowe (MIF), wymagają od krajów-odbiorców zmiany ich polityki gospodarczej, zazwyczaj w celu zachęcenia do większej deregulacji gospodarczej („liberalizacji”) handlu, inwestycji i finansów.

Bilateralnie, Waszyngton próbuje zrestrukturyzować politykę gospodarczą krajów rozwijających się poprzez programy pomocowe i negocjacje handlowe. Wielostronnie, wykorzystując swoje wpływy w międzynarodowych instytucjach finansowych, takich jak Bank Światowy i Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW), gdzie ma najwięcej głosów ze wszystkich krajów, Stany Zjednoczone również promują program restrukturyzacji. Ponadto, umorzenie długów najbiedniejszych krajów jest uzależnione od pomyślnego zakończenia programów dostosowania strukturalnego.

Zarzucane zarówno przez MFW, jak i Bank Światowy, programy SAP zawierają zazwyczaj kilka podstawowych elementów stabilizacji gospodarczej. Programy te, opracowane przez MFW, mają na celu doprowadzenie gospodarki do równowagi poprzez, zazwyczaj, zmniejszenie inflacji i zmniejszenie deficytu budżetowego przy jednoczesnym spełnieniu harmonogramu spłat zadłużenia. Zawierają one również polityki strukturalne i sektorowe, wymagane zarówno przez Bank Światowy, jak i MFW. Mają one na celu integrację krajów z gospodarką światową poprzez promowanie eksportu, ograniczanie działalności państwowej oraz liberalizację handlu, inwestycji i finansów. Zazwyczaj pociągają za sobą redukcję wydatków rządowych i zatrudnienia, wyższe stopy procentowe, dewaluację waluty, sprzedaż przedsiębiorstw państwowych, redukcję taryf i innych barier handlowych oraz liberalizację przepisów dotyczących inwestycji zagranicznych i prawa pracy.

Kryzys zadłużenia z początku lat 80. sprawił, że SAP stały się praktycznie synonimem pożyczek międzynarodowych instytucji finansowych. Kryzys zadłużenia i wynikające z niego wysychanie przepływów kapitału prywatnego między Północą a Południem zwiększyły zdolność międzynarodowych instytucji finansowych do wykorzystania swoich możliwości kredytowych w celu stymulowania reform politycznych. Bank Światowy promował SAP jako kompleksowe, długoterminowe rozwiązania dla krajów będących dłużnikami. MFW wkroczył, aby stworzyć system spłaty zadłużenia, ale postawił SAP jako warunek wstępny. W 1986 r. MFW ustanowił swój własny program pożyczek na dostosowanie strukturalne. Dostosowania strukturalne nadal stanowią filar działalności tych instytucji. W rzeczywistości Bank Światowy zwiększył swoje pożyczki na dostosowanie strukturalne z 39% całkowitego portfela pożyczek w roku fiskalnym 1998 do 63% pożyczek na rok fiskalny 1999.

Pomimo potencjalnego wpływu, pożyczki te nie podlegają polityce Banku Światowego w zakresie oceny środowiskowej i społecznej.

Ponieważ praktycznie wszystkie kraje rozwijające się wdrożyły lub są w trakcie wdrażania SAP, polityki gospodarcze dyktowane przez IFIs i Waszyngton jeszcze bardziej zintegrowały kraje rozwijające się z gospodarką światową. SAP udało się również zmniejszyć deficyty budżetowe, wyeliminować hiperinflację i utrzymać harmonogram spłat zadłużenia. Jednakże, chociaż programy SAP mogą poprawić bilans rządowy, często powodują wzrost ubóstwa i stopy bezrobocia. W gospodarkach poddanych restrukturyzacji programy SAP nie tworzą podstawy dla wzrostu dochodów na głowę mieszkańca ani dla zrównoważonego i stymulowanego lokalnie rozwoju gospodarczego. Aby złagodzić te dotkliwe skutki restrukturyzacji, międzynarodowe instytucje finansowe utworzyły fundusze inwestycji społecznych. Fundusze te łagodzą niektóre trudności poprzez tymczasowe zatrudnienie i programy usług socjalnych, ale nie dotykają strukturalnych przyczyn ubóstwa. W rzeczywistości programy SAP mogą przyczyniać się do powstawania strukturalnych przyczyn ubóstwa poprzez wprowadzanie reform, które deregulują pracę, osłabiają prawa ochrony środowiska, zmniejszają rolę państwa w programach socjalnych i promują szybką prywatyzację przedsiębiorstw państwowych, pozwalając dobrze powiązanym elitom na czerpanie korzyści finansowych.

Rozwijający się ruch społeczeństwa obywatelskiego skupiony wokół kwestii długu międzynarodowego i roli międzynarodowych instytucji finansowych w coraz większym stopniu podważa założenia i rzekome korzyści dostosowania strukturalnego. Bank Światowy i MFW, coraz bardziej skonsternowane i zmuszone do obrony swoich mało imponujących osiągnięć, próbowały rozwiać krytykę pożyczek na dostosowanie strukturalne. MFW zmienił nazwę swojego instrumentu dostosowania strukturalnego na Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF). W 2000 r. kraje pożyczające zaczęły przygotowywać dokumenty strategiczne dotyczące ograniczania ubóstwa (Poverty Reduction Strategy Papers – PRSP) jako warunek wstępny udzielenia pożyczki dostosowawczej przez Bank Światowy/MFW. PRSP powinny określać – po szeroko zakrojonym procesie konsultacyjnym – priorytety danego kraju w zakresie ograniczania ubóstwa oraz polityki gospodarcze niezbędne do ich osiągnięcia. Te PRSP powinny następnie służyć jako ramy dla wszystkich pożyczek międzynarodowych i dwustronnych donatorów. Jednak wiele organizacji pozarządowych i grup obywatelskich w krajach objętych PRSP argumentuje, że zmiany te są jedynie paliatywami, a podstawy SAP pozostają niezmienione.

Problemy z obecną polityką USA

Kluczowe problemy

• SAP mają poważne implikacje społeczne i środowiskowe, jednak Waszyngton i międzynarodowe instytucje finansowe nie dokonują formalnej oceny tego wpływu.Plany mogą osiągać wąskie cele gospodarcze, ale wiele zysków ekonomicznych opiera się na niezrównoważonym wydobyciu zasobów naturalnych i wyzysku taniej siły roboczej, co utrwala ubóstwo.
• Plany Rozwoju Regionalnego były negocjowane w tajemnicy z niewielkim kręgiem urzędników państwowych, co wywołało protesty społeczne przeciwko tym niedemokratycznym i nieprzejrzystym programom i doprowadziło do wysokiego wskaźnika niepowodzenia programów.

Niewielu zaprzeczy, że deficyty budżetowe, wysoka inflacja i nieefektywne przedsiębiorstwa państwowe wymagają reform politycznych. Nie można też oczekiwać od kredytodawców, że będą udzielać pożyczek bez pewności, jak pieniądze zostaną wydane. Jednak programy dostosowania strukturalnego wynikają bardziej z zasad ideologicznych niż z obiektywnej oceny konkretnej sytuacji gospodarczej danego kraju. SAP zawierają również wymogi polityczne, które służą wzmocnieniu ręki Waszyngtonu i międzynarodowych instytucji finansowych. Na przykład, MFW został pierwotnie zaprojektowany do udzielania pożyczek krajom doświadczającym krótkoterminowych problemów z bilansem płatniczym, a nie długoterminowej restrukturyzacji. Jednak dzięki SAP, MFW zwiększył swój wpływ na kraje, umożliwiając mu żądanie zmian polityki w obszarach daleko wykraczających poza jego mandat i wiedzę fachową. Chociaż MFW wyraził zamiar „usprawnienia” warunków, zachowuje prawo do ustalania polityki w każdym obszarze, który uzna za mający znaczenie makroekonomiczne.

Programy SAP często odnoszą sukces w osiąganiu konkretnych celów, takich jak prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych, obniżenie inflacji i zmniejszenie deficytów budżetowych. Jednak wzrost PKB w krajach poddanych dostosowaniom strukturalnym ogranicza się zazwyczaj do kilku sektorów, najczęściej wydobycia surowców lub dóbr wytwarzanych tanią siłą roboczą. Dlatego też, nawet jeśli gospodarka napędzana przez SAP rośnie, wzrost ten jest zazwyczaj niezrównoważony pod względem środowiskowym i nie generuje znaczącego zatrudnienia lub wzrostu dochodów, zwłaszcza w tempie wystarczającym do nadążenia za wzrostem populacji i zrekompensowania zwolnień spowodowanych przez SAP.

Reformy mające na celu otwarcie krajów na handel zagraniczny i inwestycje mogą skutkować zwiększonym eksportem i większym dostępem do kapitału, ale również zalewają kraje importowanymi dobrami luksusowymi i osłabiają lokalny przemysł, co w obu przypadkach służy ograniczeniu lokalnej siły nabywczej. SAP przynoszą korzyści wąskiej warstwie sektora prywatnego – głównie tym, którzy zajmują się produkcją eksportową i pośrednictwem handlowym. Osoby zaangażowane w te sektory wzrostu to zazwyczaj dobrze powiązane elity i korporacje transnarodowe.

Zwolnienia pracowników rządowych, ograniczenia płacowe, wyższe stopy procentowe, zmniejszone wydatki rządowe i zamykanie krajowych gałęzi przemysłu przyczyniają się do kurczenia się rynku krajowego. Słaby stan rynku krajowego pogarsza pogarszające się warunki społeczno-ekonomiczne. Mimo że w niektórych sektorach może pojawić się nowa dynamika, dla większości ludzi w krajach objętych SAP pogłębia się niepewność społeczna i ekonomiczna. Rezultatem może być rosnąca niestabilność polityczna, w tym protesty antyrządowe i zamieszki z powodu wzrostu cen.

Kładąc nacisk przez SAP na wzrost eksportu, można przyspieszyć niszczenie ekosystemów poprzez przyspieszenie działalności przedsiębiorstw wydobywczych, takich jak przemysł drzewny, górnictwo i rybołówstwo. W rolnictwie, SAP służą do osłabienia rolnictwa chłopskiego, jednocześnie wzmacniając agrobiznes zorientowany na eksport (i jego zależność od niebezpiecznych agrochemikaliów). Naleganie SAP na deregulację praw i redukcję agencji egzekwujących prawo jeszcze bardziej ogranicza możliwości rządu w zakresie ochrony środowiska.

Ale redukcja światowego ubóstwa jest ogłoszona jako główny cel amerykańskich i wielostronnych kredytodawców, polityki SAP często uderzają najmocniej w biednych. Zwiększone bezrobocie i kurczące się usługi rządowe są najbardziej bezpośrednimi ciosami dla ubogich, na których negatywny wpływ ma również polityka podatkowa kierowana przez SAP, która kładzie nacisk na łatwe do zebrania, regresywne podatki od sprzedaży. Ponadto opłaty pobierane od użytkowników, często nakładane na opiekę zdrowotną, edukację i inne podstawowe usługi socjalne, marginalizują osoby ubogie. Zaostrzone wymogi kredytowe i wyższe stopy procentowe praktycznie uniemożliwiają małym rolnikom i przedsiębiorcom inwestowanie.

Skutki dostosowania strukturalnego można przypisać zarówno konkretnym politykom, jak i procesowi, w którym SAP są wdrażane. Pożyczki na dostosowanie strukturalne są nieodpowiednio sprawdzane i oceniane, a ponadto są w dużej mierze narzucane krajom w sposób niedemokratyczny i nieprzejrzysty. W przeciwieństwie do pożyczek na projekty, pożyczki na dostosowania strukturalne w Banku Światowym nie podlegają ocenie oddziaływania społecznego lub środowiskowego. Jednak z doświadczenia wiadomo, że programy dostosowania strukturalnego często negatywnie wpływają na grupy społeczne i oddziałują na środowisko. Bez polityki oceny społecznej i środowiskowej wpływy te nie są brane pod uwagę. Przegląd dokumentacji przeprowadzony przez Bank Światowy w 1999 r. wykazał, że nawet pobieżne oceny środowiskowe rzadko mają miejsce w przypadku pożyczek dostosowawczych udzielanych przez bank, a wpływy społeczne nie są w ogóle analizowane. MFW nie posiada formalnego procesu oceny oddziaływań. W 2001 roku Bank Światowy i MFW uzgodniły, że przeprowadzą analizę wpływu społecznego (SIA) programów dostosowawczych w kilku krajach pilotażowych. Propozycja oceny wpływu społecznego jest jednak zawężona do oceny społecznej i nie obejmuje oceny środowiskowej.

Ujawnianie informacji na temat pożyczek na dostosowania strukturalne jest również nieodpowiednie. Dokumenty dotyczące programów dostosowania strukturalnego nie są ujawniane przez Bank Światowy lub MFW, dopóki nie zostaną zatwierdzone przez zarząd, co bardzo utrudnia grupom społeczeństwa obywatelskiego wnoszenie wkładu i wpływanie na ostateczny wynik.

Przede wszystkim programy dostosowania strukturalnego zawodzą, ponieważ są w dużej mierze narzucane krajom. Międzynarodowe instytucje finansowe zazwyczaj negocjują SAP z niewielką grupą urzędników rządowych z ministerstwa finansów, banku centralnego lub ministerstwa planowania. Często ważne ministerstwa są wyłączone z negocjacji kredytowych, podobnie jak kluczowi członkowie parlamentu, pomimo faktu, że parlamenty muszą wprowadzać nowe prawa i środki, aby dostosować się do każdego pakietu dostosowań strukturalnych. Proces PRSP miał zmienić tę sytuację. Zamiast tego, podczas gdy narodowe fora PRSP omawiają wpływ społeczny i sytuację ubóstwa, SAP jest negocjowany w tajnym i równoległym procesie, który wyklucza społeczeństwo obywatelskie.

W kierunku nowej polityki zagranicznej

Kluczowe rekomendacje

• USA powinny pracować nad zmianą ukierunkowania MFW na krótkoterminowe pożyczki i zapewnić, że PRSP zapewniają autentyczne plany rozwoju gospodarczego kierowane przez kraj.Priorytetem Waszyngtonu powinno być zachęcanie do zrównoważonego i sprawiedliwego rozwoju, który przynosi korzyści miejscowej ludności, a nie międzynarodowym korporacjom.
• USA powinny naciskać na większą przejrzystość oraz ocenę wpływu społecznego i środowiskowego pożyczek dostosowawczych. Stany Zjednoczone powinny również nalegać na oddzielenie warunków dostosowania strukturalnego od umorzenia długu.

Na dorocznych spotkaniach Banku Światowego/MFW w 1999 roku instytucje te z wielkim rozmachem wprowadziły nową inicjatywę redukcji ubóstwa. W ramach tej inicjatywy każdy kraj otrzymujący pożyczki IFI przygotowuje dokument strategiczny dotyczący redukcji ubóstwa (Poverty Reduction Strategy Paper – PRSP), który nakreśla cele kraju w odniesieniu do redukcji ubóstwa i określa polityki potrzebne do osiągnięcia tych celów. PRSP stanowi ramy, z którymi powinny być zgodne wszystkie pożyczki MIF i donatorów dwustronnych w danym kraju. Dokument ten powinien zostać opracowany w oparciu o krajowy proces konsultacyjny, w którym uczestniczy społeczeństwo obywatelskie, rząd, Bank Światowy i MFW i który obejmuje debatę na temat odpowiednich polityk mających na celu redukcję ubóstwa.

Wyraźnie ustanowiony w odpowiedzi na powszechną krytykę SAP i brak przejrzystości ze strony agencji pożyczkowych, proces PRSP nie zdołał jak dotąd zmienić programów dostosowania strukturalnego ani zmusić międzynarodowych instytucji finansowych do udowodnienia, w jaki sposób ich polityki pomogą ludziom ubogim i będą promować zrównoważony rozwój. Co więcej, wiele rządów, które zaciągnęły pożyczki, wykluczyło związki zawodowe i innych krytycznych aktorów obywatelskich z procesu PRSP. Biorąc pod uwagę, że zarządy Banku Światowego i MFW muszą zatwierdzić PRSP, rządy zazwyczaj piszą PRSP z myślą o zatwierdzeniu przez międzynarodowe instytucje finansowe. A same międzynarodowe instytucje finansowe nie wykazały się dużą elastycznością w kwestii alternatywnych polityk gospodarczych. Dodatkowym problemem jest fakt, że proces ten utrzymuje kluczową rolę MFW w dostosowaniu strukturalnym, mimo że MFW nie jest agencją rozwojową i został stworzony do udzielania pożyczek tylko na krótkoterminowe nierównowagi zewnętrzne.

USA powinny przewodzić wysiłkom, aby upewnić się, że inicjatywa PRSP spełni swój potencjał i zapewni obywatelom prawdziwą możliwość wpływania na kierunek strategii rozwoju gospodarczego ich kraju. Waszyngton, dzięki swojej sile finansowej w międzynarodowych instytucjach finansowych, centralnej roli w kształtowaniu globalnej integracji gospodarczej oraz własnym dwustronnym programom pożyczkowym, ma możliwość zmiany lub wyeliminowania SAPs.

Z punktu widzenia polityki, USA powinny zapewnić, że proces PRSP ułatwi rozwój polityk gospodarczych, które promują większą sprawiedliwość, tworzenie miejsc pracy oraz zrównoważony i lokalny rozwój. Należy wspierać polityki gospodarcze, które są wyraźnie pro-poor. Na przykład, nowe badania sugerują, że wzrost gospodarczy ukierunkowany na zmniejszenie nierówności w większym stopniu przyczyni się do zmniejszenia ubóstwa niż wzrost, który nie uwzględnia podziału dochodów. Należy również wyraźnie przeanalizować kompromisy pomiędzy inflacją a wzrostem gospodarczym. Polityka liberalizacji handlu powinna być wyraźnie korzystna dla ubogich, a liberalizacja handlu na Południu nie powinna być wspierana w sektorach gospodarki, w których USA i Europa utrzymują bariery handlowe. Stany Zjednoczone powinny zachęcać międzynarodowe instytucje finansowe do uznania potrzeby selektywnej interwencji gospodarczej rządu w celu regulowania i kierowania zrównoważonym i sprawiedliwym wzrostem.

Z punktu widzenia procesu, Stany Zjednoczone powinny wyjaśnić rolę międzynarodowych instytucji finansowych w pożyczkach dostosowawczych. Zgodnie ze swoją pierwotną misją, MFW jest instytucją przeznaczoną do utrzymywania międzynarodowej stabilności makroekonomicznej podczas krótkoterminowych nierównowag bilansu płatniczego. Powinien on powrócić do tej roli i zaprzestać udzielania pożyczek dostosowawczych, ograniczając się do doradzania Bankowi Światowemu w zakresie polityk makroekonomicznych zawartych w SAP. Stany Zjednoczone powinny wykorzystać swoje wpływy w Banku Światowym, aby dążyć do przyjęcia polityki społecznej i środowiskowej oceny opcji dostosowań strukturalnych. Powinny to być publiczne oceny, które identyfikowałyby potencjalne negatywne skutki społeczne i środowiskowe, a także sugerowałyby modyfikacje programu w celu uniknięcia tych negatywnych skutków lub, alternatywnie, rezygnację z programu, jeśli skutki są zbyt poważne.

Więcej, USA powinny być liderem w zakresie szerszego ujawniania informacji na temat dostosowania strukturalnego. Projekty kredytów na dostosowania strukturalne powinny być publicznie dostępne, aby ludzie mieli możliwość wyrażenia swoich obaw i opinii. Ponieważ ich skutki wykraczają poza obawy ministerstw finansów i banków centralnych, negocjacje w sprawie dostosowań strukturalnych powinny zostać znacznie rozszerzone, aby objąć pełny zakres ministerstw rządowych i najważniejszych parlamentarzystów. Gdyby zaangażowanych było więcej urzędników, w tym parlamentarzystów (którzy często muszą uchwalić wymagane środki określone w SAP), programy prawdopodobnie byłyby lepiej sformułowane, odniosłyby większy sukces i cieszyłyby się większym poparciem krajowym.