The Seventeenth Amendment

Podczas gdy wiele poprawek konstytucyjnych dodało do praw posiadanych przez Amerykanów, zmieniło równowagę sił między rządem federalnym a stanami lub zmieniło wybory na prezydenta, struktura Kongresu w spisanej Konstytucji była ledwie tknięta od 1791 roku. Jedyną poprawką do konstytucji, która uczyniła to w znaczący sposób, jest Siedemnasta Poprawka, która odebrała legislatywom stanowym prawo wyboru senatorów Stanów Zjednoczonych i przekazała to uprawnienie bezpośrednio wyborcom w każdym stanie.

Według Jamesa Madisona, przyznanie legislatywom stanowym prawa wyboru senatorów zapewniało „podwójną korzyść”, zarówno „sprzyjając wyborczej nominacji, jak i dając rządom stanowym takie pośrednictwo w tworzeniu rządu federalnego, które musi zabezpieczyć autorytet tego pierwszego”. The Federalist No. 62. George Mason argumentował, że stanowy wybór ustawodawczy daje stanom prawo do samoobrony przed rządem federalnym. Wendell Pierce argumentował, że kontrast pomiędzy Senatem mianowanym przez legislatywę stanową a Izbą wybieraną w wyborach powszechnych zwiększy różnorodność interesów reprezentowanych w rządzie federalnym. Wymagając zgody dwóch różnych grup wyborców na wszelkie akty prawne – przedstawicieli ludu w Izbie i legislatur stanowych w Senacie – skład Senatu postrzegano jako niezbędny dla systemu dwuizbowości, który wymagałby „zgody dwóch odrębnych ciał w systemach uzurpacji lub perfidii”

Czy mianowanie legislatur stanowych zostało uwzględnione w Konstytucji w celu ochrony rządów stanowych, jest jednak kwestią sporną. Współczesny badacz prawa Terry Smith twierdzi, że było to jedynie wynikiem przecięcia się dwóch innych celów, Wielkiego Kompromisu dającego stanom równą liczbę głosów w Senacie i chęci ograniczenia powszechnej reprezentacji.

W każdym razie stanowe legislatury nie otrzymały innych uprawnień, które mogłyby pozwolić im na bardziej bezpośrednią kontrolę nad senatorami, takich jak prawo do odwoływania senatorów czy instruowania ich, jak mają głosować. W rezultacie naukowcy tacy jak William Riker i Larry Kramer twierdzą, że stanowe legislatury w żadnym momencie nie miały zbyt dużej kontroli nad senatorami, choć Todd Zywicki w swojej nowszej pracy dowodzi, że jest to teza wyolbrzymiona, a stanowa kontrola ustawodawcza miała znaczący wpływ na sposób funkcjonowania Senatu. (Zob. indywidualne wyjaśnienie Todda Zywickiego na temat Siedemnastej Poprawki).

Jednakże, począwszy od mniej więcej lat trzydziestych XIX wieku, a następnie bardziej dramatycznie po wojnie secesyjnej, wizja, jaką mieli Założyciele – w której stanowe legislatury miałyby decydować o wyborze senatorów – zaczęła się rozwiewać. Po pierwsze, politycy ubiegający się o miejsca w Senacie rozpoczęli kampanię na rzecz kandydatów do legislatury stanowej w procesie znanym jako „public canvass”. W rezultacie wyścigi do legislatury stanowej stały się drugorzędne wobec wyścigów do Senatu. Najsłynniejszym tego przykładem był wyścig do Senatu w Illinois w 1858 roku, w którym Abraham Lincoln zmierzył się ze Stephenem Douglassem, mimo że żaden z nich nie znajdował się na karcie wyborczej. W latach 90. XIX wieku wiele stanów zaczęło organizować bezpośrednie prawybory do Senatu, zmniejszając wpływ legislatur stanowych na wybór. Niektóre stany poszły dalej i zaczęły stosować tzw. system oregoński, zgodnie z którym kandydaci do stanowej legislatury musieli zaznaczyć na karcie do głosowania, czy podporządkują się wynikom formalnie niewiążących bezpośrednich wyborów na senatora USA. Do 1908 roku dwadzieścia osiem z czterdziestu pięciu stanów stosowało System Oregon lub inną formę wyborów bezpośrednich.

Poparcie dla Siedemnastej Poprawki miało miejsce zarówno w ustawodawstwie stanowym, jak i w Izbie Reprezentantów. W latach 1890-1905 trzydzieści jeden legislatur stanowych uchwaliło rezolucje wzywające Kongres do uchwalenia poprawki przewidującej bezpośrednie wybory senatorów, do zwołania konferencji z innymi stanami w celu wypracowania takiej poprawki lub do zwołania konwencji konstytucyjnej, która umożliwiłaby włączenie bezpośrednich wyborów senatora do nowo opracowanej konstytucji. Poprawki do konstytucji przewidujące bezpośrednie wybory przechodziły przez Izbę na każdej sesji w latach 1893-1912.

Ale kilku wpływowym senatorom udało się powstrzymać wprowadzenie poprawki przez ponad dwie dekady. Ich wysiłki zostały wsparte decyzją o powiązaniu poprawki z kontrowersyjnymi staraniami o odebranie Kongresowi prawa do uchwalania przepisów regulujących wybory federalne na mocy Klauzuli Wyborczej Artykułu I. Ostatecznie jednak kwestie te zostały rozdzielone i poprawka przeszła przez obie Izby w 1912 r., a w 1913 r. została ratyfikowana przez Stany.

Argumenty przemawiające za Siedemnastą Poprawką dotyczyły demokracji bezpośredniej, problemu głodowych legislatur stanowych oraz uwolnienia Senatu od wpływu skorumpowanych legislatur stanowych. Ruch progresywistyczny, który forsował Siedemnastą Poprawkę, popierał inne zmiany konstytucyjne na poziomie federalnym, stanowym i lokalnym, takie jak inicjatywa i referendum, wybory bezpartyjne i jednoizbowe legislatury (choć nigdy nie podjęto większych wysiłków, by zapewnić demokratyczny wybór sędziów federalnych).

Siedemnasta Poprawka była postrzegana jako część szerszych wysiłków mających na celu obejście kontroli, jaką partie, maszyny i specjalne interesy sprawowały nad stanowymi legislaturami. (Jak na ironię jednak, wielkomiejskie machiny partyjne poparły Siedemnastą Poprawkę, głównie dlatego, że stanowy podział ustawodawczy dawał większą reprezentację obszarom wiejskim z powodu decyzji o okręgach wyborczych przy braku zasady „jedna osoba, jeden głos” oraz dlatego, że kontrolowane przez machiny miasta mogły łatwiej zmobilizować wyborców. Poparło go również wiele wielkich, partykularnych interesów). William Randolph Hearst zatrudnił dziennikarza David Grahama Phillipsa do napisania demaskacji „The Treason of the Senate”, która odegrała ważną rolę w debatach wokół Siedemnastej Poprawki. Powszechne przekonanie, że miejsca w Senacie można kupić w kuluarach legislatur stanowych, napędzało poparcie dla wyborów bezpośrednich. Co więcej, kilka miejsc w Senacie pozostawało otwartych przez lata, gdy stanowe legislatury nie mogły dojść do porozumienia w sprawie wyboru, choć znaczenie tego faktu jest nieco wątpliwe i wynikało z ustawy federalnej, która wymagała, by senatorowie byli wybierani przez większość legislatur stanowych, a nie przez liczbę mnogą, w legislaturach stanowych, który to wymóg nie został uwzględniony w wyborach powszechnych w Siedemnastej Poprawce.

Ponadto, zwolennicy Poprawki argumentowali, że wyścigi do Senatu wyparły zainteresowanie sprawami stanowymi w wyścigach legislatur stanowych, zmniejszając odpowiedzialność legislatur stanowych w sprawach innych niż tożsamość senatorów. (Zob. indywidualne wyjaśnienie Davida Schleichera na temat Siedemnastej Poprawki.)

Do czasu ostatecznego uchwalenia Siedemnastej Poprawki była ona szalenie popularna. Jednak w ostatnich latach Siedemnasta Poprawka spotkała się z krytyką konserwatystów, takich jak sędzia Antonin Scalia, publicysta George Will i wielu republikanów w Kongresie, którzy zarzucali jej odebranie ważnych uprawnień stanowym władzom ustawodawczym. Co więcej, implikacje Poprawki – zwłaszcza jej wpływ na mianowanie na wakujące stanowiska – stały się przedmiotem sporu.

Ale mimo to zmiana wprowadzona przez Siedemnastą Poprawkę wydaje się dość bezpieczna i pozostaje jedyną poważną zmianą w strukturze Kongresu.