New Deal, Second
Ao analisar o New Deal e o seu desenvolvimento, os historiadores têm frequentemente distinguido entre um “First New Deal” de 1933 e um “Second New Deal” de 1935. (Posteriormente, os estudiosos também identificaram um “Terceiro New Deal” que começou em 1937). No modelo do Primeiro e Segundo New Deal, o Primeiro New Deal, decretado durante os primeiros “Cem Dias” da administração do Presidente Franklin D. Roosevelt na Primavera de 1933, envolveu especialmente esforços para alcançar a recuperação económica através de planeamento e controlos nacionais e para prestar assistência de “alívio” aos desempregados e empobrecidos. Os programas-chave do Primeiro Novo Acordo foram a Administração de Recuperação Nacional (NRA) e a Administração de Ajustamento Agrícola (AAA), concebidas para trazer uma recuperação equilibrada nos sectores industrial e agrícola, e a Administração Federal de Ajuda de Emergência (FERA), para prestar assistência aos necessitados. Outros importantes programas First New Deal foram a Tennessee Valley Authority (TVA), o Civilian Conservation Corps (CCC), a Glass-Steagall Banking Act de 1933, e a Securities Act de 1933.
A segunda grande explosão da legislação New Deal, preocupada especialmente com a reforma social, ocorreu em 1935. Os programas definidores deste Segundo New Deal começaram com a Lei de Apropriação de Ajuda de Emergência de Abril de 1935, que produziu a Administração do Progresso das Obras (WPA), seguida na Primavera e no Verão por uma série de programas promulgados no “Segundo Cem Dias”. Estes incluíam a Lei da Segurança Social, a Lei Nacional das Relações Laborais (ou Lei Wagner), a Lei das Receitas (ou “Imposto sobre a Riqueza”) de 1935, a Lei Bancária de 1935, e a Lei das Sociedades Gestoras de Serviços Públicos.
Mas embora os estudiosos tenham geralmente concordado que os dois principais períodos da reforma do New Deal vieram em 1933 e 1935, discordaram sobre outros aspectos do Primeiro e Segundo New Deals. Um ponto de vista sustenta que o New Deal avançou numa direcção política mais radical em 1935, com a sua ênfase em programas social-democratas para proporcionar segurança económica, apoiar o trabalho organizado, e implementar uma tributação mais progressiva. Outra versão defende que embora o New Deal se tenha tornado politicamente mais radical em 1935, com retórica anti-negócio e apelos à classe trabalhadora, na realidade tornou-se ideológica e programática mais conservadora ao afastar-se do planeamento e controlos federais e em direcção a esforços regulamentares para assegurar uma economia de mercado mais competitiva.
O desacordo sobre o que o Primeiro New Deal e o Segundo New Deal implicavam ajuda a explicar porque é que os estudiosos do New Deal tipicamente concluíram que as questões eram mais complicadas do que uma simples dicotomia entre o Primeiro e o Segundo New Deal sugeriria. Nem a legislação de 1933 nem a de 1935 eram tão coerentes como o modelo sugere, e importantes continuidades podem ser encontradas entre os dois períodos. Embora alguns New Dealers tivessem previsto um planeamento e controlos económicos federais exaustivos, a maioria não o tinha feito, e o NRA e a AAA na prática tinham cooperado com grandes empresas e agricultores e muitas vezes agiram de acordo com as suas preferências. Elementos significativos do Primeiro New Deal (alívio, política agrícola, algum planeamento, regulamentação da banca e títulos, por exemplo) continuaram no Segundo, enquanto grande parte do Segundo New Deal (incluindo alívio do trabalho, segurança social, tributação progressiva) tinha estado nas fases de planeamento quase desde o início. Além disso, Roosevelt tinha sido um defensor da regulamentação dos serviços públicos desde que era governador de Nova Iorque, e o senador nova-iorquino Robert F. Wagner tinha dado um poderoso impulso para uma política laboral mais abrangente do New Deal a partir de 1933.
O quadro do Primeiro e Segundo New Deal parece assim simplificar excessivamente e, portanto, distorcer a natureza e o desenvolvimento do New Deal. A elaboração de políticas era mais complicada e tinha mais continuidade do que o modelo sugere, e a mudança de circunstâncias, em vez de uma mudança ideológica, foi em grande parte responsável pelas diferenças entre o Primeiro e o Segundo New Deal. No entanto, o quadro permanece um quadro útil que identifica os dois períodos principais, e diferentes, da formulação de políticas do New Deal. O Segundo New Deal tinha um maior carácter social-democrata, com programas que visavam especialmente a segurança económica e as classes trabalhadoras. Para além da Lei Wagner que permitiu o crescimento em tamanho e poder do trabalho organizado, a Lei da Segurança Social, com o seu seguro de velhice, compensação de desemprego, e disposições de assistência pública, constituiu uma grande mudança que lançou as bases essenciais do moderno estado regulador-social.
Para ter a certeza, os programas do Segundo New Deal não fizeram tudo o que muitos afirmavam ou desejavam que fizessem. A Lei da Segurança Social, por exemplo, não abrangia grandes grupos de pessoas, trabalhadores agrícolas e domésticos, o que era mais importante. Os cônjuges sobreviventes inicialmente não tinham benefícios, e os afro-americanos tinham frequentemente empregos não cobertos pela lei. As prestações eram relativamente pequenas, e o seguro de velhice e de desemprego era financiado em grande parte por impostos regressivos sobre os salários. A lei não incluía o seguro de saúde. Na reformulação da política de reforma social em 1935, os “desempregados” (incluindo grupos como as crianças, os idosos e os invisuais) caíram na responsabilidade do Estado, embora a Lei da Segurança Social previsse subsídios correspondentes para essas categorias de necessitados. Outros programas do Segundo New Deal também tinham limites importantes. O “Imposto sobre a Riqueza” acabou por se revelar uma espécie de nome errado, pois depois do Congresso o ter revisto, a legislação tinha pouco carácter redistribucionista e pouco fez para reduzir as concentrações de riqueza e poder das empresas. O “Public Utilities Holding Company Act” também sofreu uma revisão significativa, embora no final tenha ajudado a descentralizar a indústria dos serviços públicos e a pôr fim a algumas das piores práticas monopolistas.
Mas os programas do Segundo New Deal tiveram, no entanto, um impacto profundo. Os programas de alívio do trabalho da WPA deram trabalho e rendimento a milhões de pessoas – não apenas nos variados programas de construção da WPA, mas também nos seus programas para escritores, trabalhadores de teatro, músicos e artistas. A WPA também implementou a Administração Nacional da Juventude, que ajudou os jovens a adquirir educação e competências, e a Administração de Electrificação Rural, que acabou por ajudar a transformar o meio rural americano. A Lei da Segurança Social proporcionou o início de um programa de seguro de velhice que, a partir de 1939, se expandiria de várias formas nas décadas subsequentes, e as suas outras disposições tiveram também grandes implicações futuras. A Lei Wagner, e o Conselho Nacional de Relações Laborais que criou, desempenhou um papel fundamental na crescente dimensão e poder do trabalho organizado – tanto a Federação Americana do Trabalho (AFL) como o novo Congresso de Organizações Industriais (CIO). A Lei Bancária de 1935 aumentou substancialmente o poder do Conselho da Reserva Federal sobre o sistema bancário e assim aumentou a sua capacidade de apoiar a economia. A legislação de 1935 também contribuiu para a vitória esmagadora de Roosevelt na reeleição de 1936.
A ideia de um Segundo New Deal concentra-se assim de forma útil na importante legislação de 1935 e ajuda a iluminar o que era diferente e importante sobre ela. Mas o conceito do Primeiro e Segundo New Deal tem outra vantagem: fornece um quadro cronológico que permite compreender a dinâmica da elaboração de políticas do New Deal e o desenvolvimento do New Deal.
Até certo ponto, os programas do Segundo New Deal vieram como resultado do planeamento político em curso há algum tempo. Foi certamente o caso da Lei da Segurança Social, recomendada pela Comissão de Segurança Económica formada em 1934, mas com raízes que remontam muito antes disso. No caso da WPA, o New Deal tinha iniciado programas de alívio do trabalho em 1933, e Roosevelt e o Administrador de Socorro Harry Hopkins preferiram o alívio do trabalho ao alívio directo como forma de salvaguardar o auto-respeito e construir a infra-estrutura nacional. Roosevelt estava preocupado com a tributação progressiva e a regulamentação dos serviços públicos muito antes de 1935, e durante algum tempo o Senador Robert Wagner tinha defendido uma política laboral mais forte e um Conselho Nacional de Relações Laborais com verdadeira autoridade e poder. A invalidação da ARN pelo Supremo Tribunal em 1935 (e com ela a Secção 7(a) da Lei Nacional de Recuperação Industrial que tinha proporcionado alguma protecção ao trabalho organizado) exigiu ajustamentos políticos e abriu caminho para a aprovação da Lei Wagner.
Mas o Segundo Novo Acordo foi um produto da política, bem como do planeamento e ajustamento das políticas. Em 1935, os esforços para a unidade nacional do início do New Deal tinham-se dissipado. Grande parte dos negócios não só se tinham deteriorado na NRA mas também em Roosevelt e no New Deal, e por sua vez, Roosevelt já não estava inclinado a propiciar o negócio. À medida que a retórica anti-New Deal aumentava entre os empresários, aumentava também a retórica anti-novo negócio entre os New Dealers.
Embora os negócios, os ricos, e os conservadores criticassem cada vez mais Roosevelt e o New Deal por fazerem demasiado, os líderes da esquerda, muitas vezes reflectindo o descontentamento entre os pobres, a classe trabalhadora, e a classe média baixa criticava o New Deal por fazer muito pouco. Especialmente proeminentes foram o senador Louisiana Huey P. Long com o seu programa redistribucionista “Share Our Wealth”, o médico californiano Francis Townsend e o seu plano de generosas pensões de velhice federais, e o padre Charles Coughlin, “Radio Priest” do Michigan, e os seus ataques populistas ao New Deal e apelos à reforma monetária. Estes homens atraíram milhões de seguidores e reflectiram o sentimento generalizado de que o New Deal deveria fazer mais para ajudar os americanos em dificuldades. Apesar da melhoria económica desde 1933, o desemprego tinha caído apenas de 25% para 20% até 1935, e os programas do New Deal tinham apenas começado a prestar assistência aos empobrecidos e desempregados.
Até certo ponto, o Social Security Act, o “Wealth Tax”, e outros programas do Second New Deal podem ser entendidos como respostas às críticas e propostas de Long, Townsend, e Coughlin e como esforços para subcotar o seu apelo político aparentemente crescente. Mas enquanto Long e os outros ajudaram a concentrar a atenção em tais medidas e ajudaram a criar um impulso para elas, o planeamento da Segurança Social, da tributação progressiva, e outra legislação de 1935 não surgiu da sua agitação. Além disso, a formulação de políticas em 1935 foi também fortemente afectada pelo resultado das eleições de 1934. Normalmente, os partidos que tinham ganho a presidência tinham perdido uma força significativa nas subsequentes eleições fora do Congresso; no início das eleições fora do século XX, o partido do presidente tinha perdido uma média de cerca de três dúzias de lugares na Câmara e três ou quatro no Senado. Em 1934, contudo, os Democratas ganharam mais nove congressistas e nove senadores (para além dos grandes aumentos em 1930 e especialmente em 1932). Estes resultados reflectiram tanto um voto de confiança no FDR como um desejo de mais reformas – e produziram um Congresso mais democrático e mais liberal do que o Congresso eleito em 1932 – e um Congresso no qual os liberais urbanos, em particular, tinham significativamente mais poder. Liderados pelo Senador Wagner, os liberais urbanos forneceram liderança e apoio aos programas do Segundo New Deal.
O Segundo New Deal foi assim um produto de muitas forças de planeamento político de longa data, da contínua devastação da Grande Depressão, das inadequações ou término de alguns programas do Primeiro New Deal, da tensão crescente entre a administração e os negócios de Roosevelt, da pressão de líderes como Long, Townsend e Coughlin, e da eleição de 1934. Reflectindo tais factores, a legislação e os programas de 1935 tinham um carácter diferente dos de 1933 e uma grande importância para a política e o governo a partir daí. Sejam quais forem as suas falhas, o quadro do Primeiro e Segundo New Deal proporciona assim uma forma de compreender a natureza e importância da legislação de 1935 e a política e dinâmica política que a moldou.
Ver Também: NEW DEAL; NEW DEAL, THIRD; PUBLIC UTILITIES HOLDING COMPANY ACT; SOCIAL SECURITY ACT; TAXATION; WORKS PROGRESS PROGRESS ADMINISTRATION (WPA).
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John W. Jeffries