O que é um Funcionário Público?

A Constituição do Reino Unido (não escrita) reconhece três bases de poder independentes dentro do Governo Central:

• Parlamento,
• O Executivo, e
• O Poder Judiciário

(Os meios de comunicação social e os jornalistas são frequentemente referidos como o Quarto Estado. Isto é por referência às três Herdades históricas:- a nobreza, o clero e ‘A Terceira Herdade’ – todos os outros. Os Bispos e alguma nobreza hereditária continuam mesmo agora a ter assento na Câmara dos Lordes, a segunda câmara do Parlamento do Reino Unido).

O Executivo = Ministros e Funcionários Públicos.

Judges, magistrados e os funcionários do Parlamento não são, portanto, funcionários públicos. Nem a polícia, as forças armadas, e os funcionários do Serviço Nacional de Saúde e das Autoridades Locais.

In More Detail …

Os funcionários públicos são aqueles que são empregados pela ‘Coroa’.

A “Coroa” desempenha o mesmo papel a nível nacional que o “Estado” desempenha no plano internacional. O Executivo (o governo do dia) representa a Coroa/Estado. A Coroa e o Estado perduram; os governos vêm e vão. A “Coroa”, pelo menos para este fim, não inclui a própria Sua Majestade – pelo que os empregados pelo Monarca não são funcionários públicos.

Os funcionários públicos são normalmente – mas nem sempre – na prática empregados pelos ‘Ministros da Coroa’ – pelo que a maioria dos funcionários públicos trabalham em departamentos governamentais e são portanto empregados pelos Ministros do Governo.

Parlamento é bastante separado da Coroa, pelo que aqueles que são empregados pelo Parlamento também não são funcionários públicos.

E os funcionários de outros organismos públicos – como as autoridades locais, o SNS, o serviço de polícia e a BBC – também não são funcionários públicos. De facto, apenas 1 em cada 12 funcionários públicos do Reino Unido é classificado como funcionário público.

Esta nota analisa em conformidade com algum pormenor os vários tipos de organismos públicos e considera se estes empregam funcionários públicos. Como se verá nas notas seguintes, existem muitos tipos diferentes de organismos públicos. É fácil perceber por que razão alguns se enquadram numa ou noutra categoria, mas outros poderiam facilmente ter sido criados, e assim categorizados, de uma forma diferente, e o seu estatuto deve mais a um acidente histórico do que a uma concepção inteligente. Os interessados em mais pormenores devem ler o excelente documento informativo da Biblioteca da Câmara dos Comuns “Organismos Públicos”.

Sigam esta ligação para uma análise do número de funcionários públicos ao longo do tempo e como proporção do serviço público em geral.

Ver Nota 2 abaixo para algumas informações sobre o poder prerrogativo da Coroa.

Os funcionários do Parlamento

Esta primeira categoria de organismo público é composta pelo próprio Parlamento, e pelos organismos que reportam directamente ao Parlamento, incluindo o Gabinete Nacional de Auditoria, o Provedor de Justiça Parlamentar e a Comissão Eleitoral. Constitucionalmente, os funcionários destes organismos não são funcionários da Coroa e, portanto, não são funcionários públicos.

Civis

A segunda categoria de organismo público é composta principalmente por aqueles que trabalham para departamentos governamentais que se reportam aos Ministros (que são sempre, evidentemente, parlamentares).

Este sítio web é escrito para e sobre os funcionários públicos que trabalham em tais departamentos. Uma lista dos departamentos ministeriais do Governo pode ser encontrada no website do Gabinete do Governo, e uma lista (como em 2014) encontra-se no final desta nota.

Como os funcionários públicos são empregados pela Coroa, e não por departamentos individuais, podem ser transferidos entre departamentos sem formalidades e sem perda de direitos laborais. Isto não só facilita o livre fluxo de pessoal entre departamentos, mas também facilita grandemente as reorganizações dentro do governo central. De facto, é bastante comum que um grande número de funcionários públicos se encontre a trabalhar para um departamento completamente diferente com apenas algumas horas de antecedência.

Consultores Especiais são nomeados políticos que são empregados por departamentos ministeriais do governo em termos especiais. São, no entanto, ainda funcionários públicos. (Siga este link para mais informações sobre Assessores Especiais.)

Muitos departamentos ministeriais transformaram partes de si próprios em …

…. Agências Executivas

Existem cerca de 45 destes organismos (tais como HM Passport Office, o Met Office, DVLA, Public Health England, e Companies House) que constitucionalmente continuam a fazer parte integrante do seu departamento de tutela. No entanto, geralmente implementam políticas estabelecidas, pelo que faz sentido que sejam geridas de forma semi-independente a partir das sedes dos seus departamentos. A maioria dos deputados que desejam levantar questões constitucionais junto de tais agências contentam-se em corresponder directamente com os seus Chefes Executivos, e não através de intermediários ministeriais.
Mas podem surgir problemas quando uma agência utiliza (o que considera como) a sua liberdade de gestão de uma forma que os ministros acreditam ter impacto nas políticas estabelecidas, especialmente em áreas altamente políticas, tais como as que são da responsabilidade do Ministério do Interior. O Serviço Prisional foi transformado numa Agência Executiva, mas depois a decisão foi invertida quando o desempenho do Serviço foi subsequentemente criticado. E depois houve problemas na Agência de Fronteiras quando os gestores da Agência procuraram simultaneamente (a) gerir o escrutínio de um número cada vez maior de viajantes e (b) reduzir o pessoal, relaxando os controlos fronteiriços de formas que não foram aprovadas pelos meus Ministros. John Vine, Inspector Chefe Independente da Agência, apresentou um relatório em Fevereiro de 2012 e disse que:-

“De um modo geral, encontrei uma comunicação deficiente, um controlo de gestão deficiente e uma falta de clareza sobre as funções e responsabilidades. Não havia um quadro único que definisse todos os potenciais controlos de segurança nas fronteiras, quais deles poderiam ser suspensos, em que circunstâncias e ao nível de autoridade exigido a nível da Agência ou a nível ministerial para o fazer. Há uma questão fundamental de quão livre deve ser a Agência para decidir as suas próprias prioridades operacionais. Estas são questões importantes que devem ser consideradas a fim de definir e acordar as fronteiras entre o Ministério do Interior e a Agência”. (ênfase acrescentada)

Esta Agência também foi subsequentemente abolida.

Mais informações sobre a história das Agências de Execução (também conhecidas como Agências dos Próximos Passos) podem ser encontradas aqui.

Departamentos não-Ministeriais do Governo

Alguns funcionários públicos não prestam contas aos Ministros, mas trabalham para vários Departamentos não-Ministeriais do Governo (NMGDs), cujo estatuto detalhado varia consideravelmente de um para outro:-

• Os funcionários superiores das Receitas e Alfândegas do MH trabalham em estreita colaboração com os Ministros e as suas principais políticas são definidas todos os anos na Lei das Finanças. No entanto, nem os Ministros nem o Parlamento podem interferir nas decisões fiscais diárias.
• O Gabinete de Fraude Grave é outro “departamento governamental independente, operando sob a superintendência do Procurador-Geral da República” – tal como o Ministério Público da Coroa.
• Mas a maioria dos NMGDs são organismos ainda mais independentes dos Ministros – tais como a Comissão de Caridade, a Autoridade da Concorrência e Mercados, Ofsted e os reguladores económicos (Ofgem, o Gabinete de Regulação dos Caminhos-de-Ferro, etc.). Estes organismos são “criaturas de estatuto”:- ou seja, implementam legislação que não têm poder para alterar. A sua independência política é assegurada ao providenciar que têm o estatuto de Departamentos Governamentais, mas são responsáveis apenas perante o Parlamento e os Tribunais. Não há um ministro responsável ou superintendente, e os seus orçamentos são normalmente estabelecidos pelo Tesouro, e não pelo departamento que os criou. Além disso, são frequentemente financiados por taxas de licença pagas pelas indústrias que regulam.
  /li>>li> A Agência de Normas Alimentares é um caso particularmente especial na medida em que se trata de um NMGD que foi criado pela fusão de duas grandes partes dos Departamentos de Saúde e do que era então o Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação. O objectivo era tranquilizar o público (após a crise da BSE/vCJD) de que as decisões sobre segurança alimentar seriam no futuro tomadas por um organismo eminente e independente livre de controlo político. No entanto, os Ministros solicitaram à FSA que continuasse a negociar em seu nome em Bruxelas, em vez de recriar direcções-sombra de política dentro dos dois departamentos originais. Mas como a FSA foi concebida para retirar a política da segurança alimentar, não procura a aprovação ministerial para a sua posição negocial. De facto, concorda com a legislação europeia em nome do Reino Unido, pelo que os ministros se encontram a promover e defender políticas (ou seja, ao implementar a legislação europeia resultante) que não influenciaram nem aprovaram. Isto é constitucionalmente profundamente insatisfatório, mas talvez pragmaticamente necessário, e pode ser um bom exemplo da flexibilidade da Constituição não escrita do Reino Unido.
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  Departamentos governamentais não ministeriais estão listados abaixo e no website do Gabinete do Governo. Siga esta ligação para mais informações sobre reguladores e regulamentação.

  Um grande número de funcionários públicos também trabalham nas Administrações Devolvidas na Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte. Note-se, contudo, que as estatísticas da função pública do Reino Unido excluem geralmente aqueles que trabalham para o Serviço Diplomático e para a Função Pública da Irlanda do Norte.

  Os funcionários do Health and Safety Executive (HSE) e da Advisory, Conciliation and Arbitration Commission (ACAS) também são actualmente classificados como funcionários públicos, embora estes dois organismos sejam de facto grandes NDPB (ver abaixo uma definição de NDPB).

  Outros Funcionários Públicos

  Há uma grande variedade de outros organismos públicos que geralmente não empregam funcionários públicos (a não ser por empréstimo de departamentos governamentais). (As únicas excepções (como acima referido) são os HSE e ACAS que não foram classificados como departamentos governamentais mas cujos funcionários são, no entanto, considerados como funcionários públicos). As principais categorias são:-

  • Organismos Públicos Não-Departamentais (NDPBs), muitas vezes conhecidos como Quangos.
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  • O Serviço Nacional de Saúde
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  • As Forças Armadas
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  • Corporações Públicas
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  • Autoridades Locais
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  Notas:- Os três primeiros da lista acima, juntamente com a Função Pública e os que se reportam ao Parlamento e ao Monarca, são geralmente referidos como “Governo Central”.

  O emprego no sector público totalizou 5.442 mil em Setembro de 2016, composto pelo Governo Central 2950, Governo Local 2180, e Empresas Públicas 312 mil.

  Outras informações estatísticas estão aqui.

  Existem cerca de 400 NDPBs (Organismos públicos não departamentais, mais conhecidos popularmente como “quangos”:- Organizações Não Governamentais Quase Autónomas) e podem ser divididos em quatro categorias principais. Algumas são “executivas”, e empregam o seu próprio pessoal. As restantes são “Advisory”, ou tribunais jurídicos especializados de vários tipos, ou outros, tais como Conselhos de Visitantes de Prisões e Centros de Remoção de Imigrantes. Este gráfico do IfG mostra como o seu número tem diminuído ao longo dos anos, à medida que os Ministros se têm tornado cada vez mais inquietos com a dimensão desta parte do sector público. (Não vi quaisquer números mas duvido muito que o pessoal do NDPB tenha diminuído na mesma proporção, até porque uma parte da redução dos números foi conseguida através de fusão e não através de abolição total, e foi mais fácil abolir órgãos consultivos mais pequenos do que os órgãos executivos maiores!)

  

  Alguns NDPB executivos são organizações muito grandes e/ou poderosas como o NHS England*, a Public Health England, a Environment Agency e a Financial Conduct Authority, bem como os casos especiais da ACAS e do HSE (cujos funcionários são funcionários públicos). Os NDPBs consultivos proeminentes são a Boundary Commission e a Low Pay Commission.

  (*NHS England é o Conselho de Comissionamento que supervisiona o Serviço Nacional de Saúde em nome do Departamento de Saúde)

  NDPBs são responsáveis perante o Parlamento (e são chefiados por “Accounting Officers”) e têm uma relação complexa com o seu departamento patrocinador. Não são, por definição, directamente responsáveis perante os Ministros, e os seus funcionários (embora frequentemente destacados dos principais departamentos) não estão sujeitos aos mesmos constrangimentos que os seus homólogos nos seus departamentos de tutela. Por exemplo, os funcionários da Agência do Ambiente criticarão as indústrias poluentes em termos que não seriam utilizados pelos funcionários dos departamentos ministeriais. No entanto, os NDPB são criados para realizar trabalhos definidos por, os seus orçamentos são atribuídos por, e os seus membros são nomeados pelos seus departamentos patrocinadores. Por conseguinte, dificilmente são totalmente independentes desses departamentos.

  NDPBs são listados no website do Gabinete do Gabinete. Ver em particular os Organismos Públicos 2014 (ou posterior) e o Directório de Dados dos Organismos Públicos.

  O Serviço Nacional de Saúde encontra-se numa categoria própria como uma enorme organização governamental central que tem um grande grau de independência mas que, de resto, é constitucionalmente bastante semelhante aos NDPBs. Não emprega funcionários públicos, a não ser por empréstimo do Departamento de Saúde.

  As Forças Armadas são outro grande empregador do governo central de funcionários públicos que não são funcionários públicos.

  Outros funcionários públicos, mas não funcionários públicos, trabalham para empresas públicas como a BBC, Channel 4, o Banco de Inglaterra, o regulador de comunicações Ofcom, a Autoridade de Aviação Civil, a British Nuclear Fuels, e a British Waterways Board, que gere os canais, etc.

  A Autoridade de Regulação Prudencial é um caso especial na medida em que é uma empresa limitada que exerce poderes estatutários e é tratada para muitos fins como parte do governo. A Autoridade é totalmente propriedade do Banco de Inglaterra (ela própria uma empresa pública) e os seus empregados não são funcionários públicos.

  P>Muitos funcionários públicos trabalham para autoridades locais de várias formas e dimensões, bem como no serviço policial.

  Interessantemente, as universidades não são classificadas como entidades públicas, pelo menos para fins estatísticos.

  Arms Length Bodies (ALBs)

  Esta é uma descrição colectiva das entidades pelas quais os ministros têm alguma responsabilidade, mas que no entanto têm alguma liberdade de acção. Existem três tipos de ALB:

  • Agências Executivas (EAs)
  • Departamentos Governamentais Não-Ministeriais (NMGDs ou NMDs)
  • Organismos Públicos Não Departamentais (NDPBs)

  Cada um destes é descrito em mais pormenor acima. De um modo geral, os que trabalham para os dois primeiros organismos são funcionários públicos. Aqueles que trabalham para os NDPBs não o são. Mas há excepções – mais uma vez, ver acima.

  Existem mais informações no Relatório do Gabinete de 2016 sobre o Resultado da Revisão da Classificação.

  Autoridade Estatutária

  Todos os organismos públicos necessitam de autoridade formal se quiserem tomar decisões que afectem o público e/ou se quiserem gastar dinheiro público. E o dinheiro público só pode ser gasto com a autoridade do Parlamento.

  Os Ministros do Governo são nomeados pelo Monarca. Eles e os seus funcionários públicos gastam dinheiro votado pelo Parlamento.

  Departamentos Governamentais Não-Ministeriais e BNDPs Executivos são criados por legislação primária (Actos do Parlamento) . As suas actividades são autorizadas e limitadas por essa legislação – e pelos seus orçamentos aprovados anualmente pelo Parlamento e pelo seu departamento “pai”. Mas o UK Sport, por exemplo, foi criado por Royal Charter.

  Advisory NDPBs podem ser criados informalmente uma vez que não têm poderes formais ou autoridade de gastos.

  A BBC e o Banco de Inglaterra foram criados por Royal Charter. A maioria das outras empresas públicas foram criadas pela legislação.

  Notas

  1. Departamentos Governamentais – Detalhe

  Como o Gabinete do Primeiro Ministro e o Gabinete do Vice-Primeiro Ministro, havia 24 Departamentos Ministeriais em Abril de 2014:

  Gabinete do Procurador-Geral; Gabinete do Gabinete; Departamento para as Empresas, Inovação e Competências; Departamento para as Comunidades e Governo Local; Departamento para a Cultura, Meios de Comunicação Social e Desporto; Departamento para a Educação; Departamento para o Ambiente, Alimentação e Assuntos Rurais; Departamento para o Desenvolvimento Internacional; Departamento para os Transportes; Departamento para o Trabalho e Pensões; Departamento para a Energia e Alterações Climáticas; Departamento da Saúde; Ministério dos Negócios Estrangeiros e da Commonwealth; Ministério do Tesouro; Ministério do Interior; Ministério da Defesa; Ministério da Justiça; Gabinete da Irlanda do Norte; Gabinete do Advogado Geral para a Escócia; Gabinetes dos Líderes da Câmara dos Comuns & Câmara dos Lordes; Gabinete da Escócia; Financiamento das Exportações do Reino Unido; Gabinete do País de Gales.

  E havia 22 Departamentos não-Ministeriais:

  A Comissão de Caridade; Autoridade de Concorrência e Mercados; Ministério Público da Coroa; Agência de Normas Alimentares; Comissão Florestal; Departamento de Actuários do Governo; HM Revenue and Customs; Registo Predial; National Savings and Investments; The National Archives; National Crime Agency; Office of Rail Regulation; Ofgem; Ofqual; Ofsted; Ordnance Survey; Serious Fraud Office; Supreme Court; Treasury Solicitor’s Dept; UK Statistics Office; UK Trade & Investment; Ofwat.

  2. The Royal Prerogative

  The Crown, em British Common Law, tem certos direitos e privilégios que só podem ser exercidos pela Coroa. Um desses poderes prerrogativos é decidir as condições de serviço dos seus funcionários – ou seja, os funcionários públicos. É inerente a esse poder que a Coroa pode alterar tais termos de serviço sem o acordo do seu pessoal, embora – nos dias de hoje – sujeito a revisão judicial.