Programas de Ajustamento Estrutural e Estratégia de Redução da Pobreza
Key Points
- Os EUA usam o seu papel dominante na economia global e nas IFIs para impor o PAE aos países em desenvolvimento e abrir os seus mercados à concorrência das empresas dos EUA.
- SAPs baseiam-se num modelo económico estreito que perpetua a pobreza, a desigualdade e a degradação ambiental.
- A crescente crítica da sociedade civil ao ajustamento estrutural forçou as IFIs e Washington a participarem em debates nacionais sobre os PAE, embora estes não tenham conduzido a grandes mudanças na política bancária.
p>Desde o final dos anos 70, os EUA têm sido uma força principal na imposição de programas de ajustamento estrutural (PAE) aos governos do Sul global. Formulados como condições de empréstimo pelos governos do Norte e pelas instituições financeiras internacionais (IFIs), os PAE exigem que os países beneficiários alterem as suas políticas económicas, geralmente para encorajar uma maior desregulamentação económica (“liberalização”) do comércio, investimento e finanças.
Bilateralmente, Washington tenta reestruturar as políticas económicas das nações em desenvolvimento através dos seus programas de ajuda e negociações comerciais. Multilateralmente, usando a sua influência em instituições financeiras internacionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI), onde tem a maior percentagem de votos de todos os países, os EUA também promovem uma agenda de reestruturação. Além disso, o alívio da dívida dos países mais pobres depende da conclusão bem sucedida de programas de ajustamento estrutural.
Imposto tanto pelo FMI como pelo Banco Mundial, os PAE incluem geralmente várias componentes básicas de estabilização económica. Criados pelo FMI, estes estão orientados para equilibrar uma economia através, tipicamente, da redução da inflação e da diminuição dos défices orçamentais ao mesmo tempo que cumprem os calendários de pagamento da dívida. Contêm também políticas estruturais e sectoriais, requeridas tanto pelo Banco Mundial como pelo FMI. Estas destinam-se a integrar os países na economia global, promovendo as exportações, reduzindo a actividade estatal, e liberalizando o comércio, o investimento e as finanças. Geralmente implicam reduções nas despesas e emprego governamentais, taxas de juro mais elevadas, desvalorização cambial, venda de empresas governamentais, redução de tarifas e outras barreiras comerciais, e liberalização dos regulamentos de investimento estrangeiro e leis laborais.
A crise da dívida do início dos anos 80 tornou os PAE praticamente sinónimos de empréstimos das IFI. Esta crise da dívida e a consequente secagem dos fluxos de capital privado Norte-Sul aumentaram a capacidade das IFI de utilizar a sua capacidade de empréstimo para alavancar as reformas políticas. O Banco Mundial defendeu os SAPs como soluções abrangentes e a longo prazo para as nações devedoras. O FMI interveio para criar um sistema de pagamento da dívida, mas fez dos PAE um pré-requisito. Em 1986, o FMI estabeleceu o seu próprio programa de empréstimos de ajustamento estrutural. O ajustamento estrutural continua a ser um pilar fundamental das actividades destas instituições. De facto, o Banco Mundial aumentou os seus empréstimos para ajustamento estrutural de 39% da sua carteira total de empréstimos no ano fiscal de 1998 para 63% dos seus empréstimos no ano fiscal de 1999.
Embora os seus potenciais impactos, estes empréstimos não estão sujeitos às políticas do Banco Mundial sobre avaliação ambiental e social.
Desde que praticamente todos os países em desenvolvimento implementaram ou estão em vias de implementar os PAE, as políticas económicas ditadas pelas IFIs e Washington integraram ainda mais os países em desenvolvimento na economia global. Os PAE também conseguiram, em geral, reduzir os défices orçamentais do governo, eliminar a hiperinflação e manter os calendários de pagamento da dívida. No entanto, embora os PAE possam melhorar os balanços do governo, muitas vezes causam o aumento da pobreza e das taxas de desemprego. Na reestruturação das economias, os PAE não estabelecem uma base para o aumento dos rendimentos per capita ou para um desenvolvimento económico sustentável e orientado para o local. Para mitigar estes duros impactos da reestruturação, as IFIs criaram fundos de investimento social. Estes fundos aliviam algumas dificuldades através de programas temporários de emprego e serviços sociais, mas deixam intocadas as razões estruturais da pobreza. De facto, os SAPs podem contribuir para as causas estruturais da pobreza ao avançarem reformas que desregulamentam a mão-de-obra, enfraquecem as leis ambientais, reduzem o papel do Estado nos programas sociais, e promovem a rápida privatização das empresas governamentais, permitindo às elites bem ligadas colher os benefícios monetários.
O crescente movimento da sociedade civil que se conjuga em torno de questões de dívida internacional e o papel das IFIs tem desafiado cada vez mais as premissas e supostos benefícios do ajustamento estrutural. Cada vez mais embargados e forçados a defender o seu historial pouco impressionante, o Banco Mundial e o FMI têm tentado acalmar as críticas aos seus empréstimos de ajustamento estrutural. O FMI renomeou o seu mecanismo de ajustamento estrutural de Facilidade de Redução da Pobreza e Crescimento (PRGF). Em 2000, os países mutuários começaram a preparar Documentos de Estratégia de Redução da Pobreza (DERP) como pré-requisito para um empréstimo de ajustamento do Banco Mundial/FMI. Estes Documentos de Estratégia para a Redução da Pobreza devem ultrapassar – após um amplo processo de consulta – as prioridades de redução da pobreza de um país e as políticas económicas necessárias para as alcançar. Estes DERP deverão então servir de enquadramento para todos os empréstimos das IFI e dos doadores bilaterais. Contudo, muitas ONG e grupos cívicos nos países dos DERP argumentam que estas mudanças são meros paliativos e os fundamentos dos PAE permanecem inalterados.
Problemas com a actual política dos EUA
Problemas Chave
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Poucos negariam que os défices orçamentais, a inflação elevada, e as empresas governamentais ineficientes requerem reformas políticas. Também não se pode esperar que os mutuantes concedam empréstimos sem qualquer garantia de como o dinheiro será gasto. No entanto, os PAE são impulsionados mais por princípios ideológicos do que por avaliações objectivas da situação económica específica de um país. Os PAE também incluem requisitos políticos que servem para reforçar a mão de Washington e das IFI. O FMI, por exemplo, foi originalmente concebido para emprestar a países com problemas de balança de pagamentos a curto prazo, e não para uma reestruturação a mais longo prazo. Com os PAE, contudo, o FMI aumentou a sua influência sobre os países, permitindo-lhe exigir mudanças políticas em áreas muito para além do seu mandato e perícia. Embora o FMI tenha declarado a intenção de “racionalizar” as condições, mantém o direito de definir políticas em qualquer área que considere ter significado macroeconómico.
SAPs conseguem frequentemente alcançar objectivos específicos tais como a privatização de empresas estatais, a redução da inflação, e a diminuição dos défices orçamentais. Contudo, o crescimento do PIB dos países em processo de ajustamento estrutural é rotineiramente limitado a alguns sectores, a maioria dos quais tipicamente a extracção de matérias-primas ou bens produzidos com mão-de-obra barata. Assim, mesmo quando uma economia impulsionada pelo SAP cresce, tal crescimento é geralmente insustentável do ponto de vista ambiental e não consegue gerar emprego significativo ou aumentar os rendimentos, particularmente a um ritmo suficiente para acompanhar o crescimento populacional e compensar os despedimentos induzidos pelo SAP.
Reforms destinados a abrir os países ao comércio e investimento estrangeiros podem resultar no aumento das exportações e maior acesso ao capital, mas também inundam os países com bens de luxo importados e minam a indústria local, ambos os quais servem para restringir o poder de compra local. Os SAP beneficiam de uma estreita camada do sector privado – sobretudo os envolvidos na produção de exportação e na corretagem comercial. Os envolvidos nestes sectores de crescimento são geralmente elites bem ligadas e empresas transnacionais.
Layoffs de trabalhadores do governo, restrições salariais, taxas de juro mais elevadas, despesas governamentais reduzidas, e o encerramento das indústrias domésticas contribuem todos para a retracção do mercado interno. O fraco estado do mercado interno exacerba a deterioração das condições socioeconómicas. Embora possa haver um novo dinamismo em certos sectores, a insegurança social e económica aprofunda-se para a maioria das pessoas nos países sujeitos ao PAE. O resultado pode ser o aumento da instabilidade política, incluindo protestos anti-governamentais e motins sobre aumentos de preços.
A ênfase colocada pelos PAE no aumento das exportações pode acelerar a destruição dos ecossistemas ao acelerar as empresas extractivas, tais como a madeira, a exploração mineira e a pesca. Na agricultura, os PAE servem para minar a agricultura camponesa, reforçando ao mesmo tempo o agronegócio orientado para a exportação (e a sua dependência de agroquímicos perigosos). A insistência dos PAE na desregulamentação das leis e na redução do tamanho das agências de aplicação da lei obstrui ainda mais a capacidade governamental de proteger o ambiente.
Embora a redução da pobreza mundial seja proclamada como um dos principais objectivos dos credores americanos e multilaterais, as políticas dos PAE atingem frequentemente mais duramente os pobres. O aumento do desemprego e a diminuição dos serviços governamentais são os ataques mais directos aos pobres, que são também adversamente afectados pelas políticas fiscais orientadas pelo SAP que enfatizam impostos sobre as vendas fáceis de recolher e regressivos. Além disso, as taxas de utilização frequentemente impostas aos cuidados de saúde, educação e outros serviços sociais básicos marginalizam os pobres. Requisitos de crédito mais rigorosos e taxas de juro mais elevadas tornam virtualmente impossível aos pequenos agricultores e empresas investir.
O fracasso do ajustamento estrutural pode ser atribuído tanto às suas políticas específicas como ao processo pelo qual os SAPs são implementados. Os empréstimos de ajustamento estrutural são inadequadamente examinados e avaliados, e são largamente impostos aos países de uma forma não democrática e não transparente. Ao contrário dos empréstimos para projectos, os empréstimos para ajustamento estrutural no Banco Mundial não estão sujeitos a avaliações de impacto social ou ambiental. No entanto, a experiência mostra claramente que os SAPs afectam muitas vezes negativamente grupos sociais e têm impacto no ambiente. Sem uma política de avaliação social e ambiental, estes impactos não são tidos em conta. Uma análise documental de 1999 do Banco Mundial concluiu que mesmo avaliações ambientais superficiais raramente ocorrem nos empréstimos de ajustamento do banco, e que os impactos sociais não foram de todo revistos. O FMI não tem um processo formal para avaliar os impactos. Em 2001, o Banco Mundial e o FMI concordaram em realizar uma análise de impacto social (SIA) de programas de ajustamento num punhado de países piloto. Contudo, a proposta de AIS é concebida de forma restrita no que respeita à avaliação social, e exclui a avaliação ambiental.
A divulgação de informações sobre empréstimos para ajustamento estrutural também é inadequada. Os documentos dos programas de ajustamento estrutural não são divulgados pelo Banco Mundial ou FMI até serem aprovados pelo conselho de administração executivo, o que torna extremamente difícil para os grupos da sociedade civil ter contributos e afectar o resultado final.
Mais fundamentalmente, os programas de ajustamento estrutural falham porque são largamente impostos aos países. As IFIs normalmente negoceiam SAP com um pequeno conjunto de funcionários governamentais do ministério das finanças, banco central, ou ministério do planeamento. Muitas vezes, ministérios importantes são excluídos das negociações de empréstimos, tal como os membros-chave do parlamento, apesar de os parlamentos terem de implementar novas leis e medidas para cumprir qualquer pacote de ajustamento estrutural. O processo do DERP deveria ter alterado esta situação. Em vez disso, enquanto os fóruns nacionais do DERP discutem os impactos sociais e a situação de pobreza, um PAE está a ser negociado num processo secreto e paralelo que exclui a sociedade civil.
Toward a New Foreign Policy
Key Recommendations
- Os EUA devem trabalhar para reorientar o FMI para empréstimos a curto prazo, e assegurar que os DERP prevejam planos de desenvolvimento económico genuinamente orientados para o país.
- A prioridade de Washington deve ser o incentivo ao desenvolvimento sustentável e equitativo que beneficie a população local e não as empresas transnacionais.
- Os E.U.A. devem pressionar para uma maior transparência e para avaliações do impacto social e ambiental dos empréstimos de ajustamento. Os EUA deveriam também insistir em dissociar as condições de ajustamento estrutural do alívio da dívida.
Nas reuniões anuais de 1999 do Banco Mundial/FMI, as instituições lançaram com grande alarido a nova iniciativa de redução da pobreza. No âmbito desta iniciativa, cada país que recebe empréstimos das IFI prepara um Documento de Estratégia de Redução da Pobreza (DERP) que define os objectivos de um país no que diz respeito à redução da pobreza e estipula as políticas necessárias para atingir estes objectivos. O DERP é um quadro ao qual todos os empréstimos das IFI e dos doadores bilaterais num país devem obedecer. O documento deve ser formulado com base num processo nacional de consulta que apresenta um fórum público no qual a sociedade civil, o governo, o Banco Mundial e o FMI participam e debatem as políticas apropriadas para alcançar a redução da pobreza.
p>Claramente instituído em resposta às críticas generalizadas tanto aos PAE como à falta de transparência das agências de empréstimo, o processo do DERP tem, até agora, falhado em alterar os programas de ajustamento estrutural ou em forçar as IFIs a provar como as suas políticas ajudarão as pessoas pobres e promoverão o desenvolvimento sustentável. Além disso, muitos governos mutuários excluíram os sindicatos e outros actores cívicos críticos do processo do Documento de Estratégia para a Redução da Pobreza. Dado que os conselhos do Banco Mundial e do FMI devem aprovar os DERP, os governos tipicamente escrevem o DERP com a aprovação das IFI em mente. E as próprias IFIs não conseguiram demonstrar muita flexibilidade em políticas económicas alternativas. Um problema adicional é que o processo mantém um papel fundamental para o FMI no ajustamento estrutural, apesar de o FMI não ser uma agência de desenvolvimento e ter sido criado para emprestar apenas para desequilíbrios externos de curto prazo.
Os EUA devem liderar o esforço para assegurar que a iniciativa do DERP cumpre o seu potencial e proporciona uma oportunidade genuína aos cidadãos de afectarem a direcção da estratégia de desenvolvimento económico do seu país. Washington, através do seu peso financeiro nas IFIs, o seu papel central na formação da integração económica global, e os seus próprios programas de empréstimos bilaterais, tem o poder de mudar ou eliminar os SAPs.
De um ponto de vista político, os EUA devem assegurar que o processo do DERP facilita o desenvolvimento de políticas económicas que promovem uma maior equidade, geração de emprego, e desenvolvimento sustentável e de base local. As políticas económicas que são explicitamente a favor dos pobres devem ser encorajadas. Por exemplo, novas investigações sugerem que o crescimento económico orientado para a redução da desigualdade tem mais probabilidades de aliviar a pobreza do que o crescimento que não considera a distribuição de rendimentos. A inflação e os trade-offs do crescimento devem também ser explicitamente analisados. As políticas de liberalização do comércio deveriam beneficiar claramente os pobres, e a liberalização do comércio no Sul não deveria ser encorajada nos sectores económicos onde os EUA e a Europa mantêm barreiras comerciais. E os EUA devem então encorajar que as IFIs reconheçam a necessidade de intervenção económica selectiva do governo para regular e orientar um crescimento sustentável e equitativo.
De um ponto de vista processual, os EUA devem clarificar os papéis das IFIs no empréstimo de ajustamento. De acordo com a sua missão original, o FMI é uma instituição dedicada a manter a estabilidade macroeconómica internacional durante os desequilíbrios da balança de pagamentos a curto prazo. Deveria voltar a esse papel e deixar de conceder empréstimos de ajustamento, limitando-se a aconselhar o Banco Mundial sobre as políticas macroeconómicas contidas nos PAE. Os EUA devem usar a sua influência no seio do Banco Mundial para procurar adoptar uma política de avaliação social e ambiental das opções de ajustamento estrutural. Estas deveriam ser avaliações públicas que identificassem potenciais impactos sociais e ambientais negativos, Estas deveriam sugerir modificações ao programa para evitar estes efeitos adversos ou, alternativamente, para eliminar um programa se os impactos forem demasiado severos.
Além disso, os EUA deveriam liderar o caminho para uma maior divulgação de informação sobre o ajustamento estrutural. Os projectos de empréstimos de ajustamento estrutural devem estar disponíveis ao público para que as pessoas tenham a oportunidade de exprimir as suas preocupações e opiniões. Uma vez que têm efeitos que transcendem as preocupações dos ministérios das finanças e dos bancos centrais, as negociações do SAP deveriam ser dramaticamente alargadas para incluir toda a gama de ministérios governamentais e parlamentares-chave. Se houvesse mais funcionários envolvidos, incluindo parlamentares (que muitas vezes têm de aprovar as medidas necessárias estabelecidas nos SAP), os programas seriam provavelmente melhor formulados, teriam maior sucesso e gozariam de mais apoio interno.