The Seventeenth Amendment

Während viele Verfassungsänderungen die Rechte der Amerikaner erweitert, das Machtgleichgewicht zwischen der Bundesregierung und den Bundesstaaten verändert oder die Wahlen zum Präsidenten verändert haben, wurde die Struktur des Kongresses in der geschriebenen Verfassung seit 1791 kaum berührt. Der einzige Verfassungszusatz, der dies in substanzieller Weise tat, ist der 17. Zusatzartikel, der den bundesstaatlichen Gesetzgebern die Befugnis entzog, US-Senatoren zu wählen, und diese Befugnis direkt den Wählern in den einzelnen Bundesstaaten übertrug.

Nach James Madison bot die Befugnis der bundesstaatlichen Gesetzgeber, Senatoren zu wählen, einen „doppelten Vorteil“, der sowohl „eine ausgewählte Ernennung begünstigt als auch den Regierungen der Bundesstaaten eine solche Vertretung bei der Bildung der Bundesregierung gibt, die die Autorität der ersteren sichern muss.“ The Federalist No. 62. George Mason argumentierte, dass die Auswahl der Gesetzgebung durch die Bundesstaaten den Staaten die Macht zur Selbstverteidigung gegen die Bundesregierung gebe. Wendell Pierce argumentierte, dass der Kontrast zwischen einem Senat, der von der Legislative eines Staates ernannt wird, und einem vom Volk gewählten Repräsentantenhaus die Art der in der Bundesregierung vertretenen Interessen erhöhen würde. Da jede Gesetzgebung die Zustimmung von zwei verschiedenen Wählergruppen erforderte – den Volksvertretern im Repräsentantenhaus und den staatlichen Gesetzgebern im Senat -, wurde die Zusammensetzung des Senats als wesentlich für das Zweikammersystem angesehen, das „das Zusammenwirken von zwei verschiedenen Organen in Fällen von Usurpation oder Perfidie“ erforderte.

Ob die Ernennung der staatlichen Gesetzgeber in die Verfassung aufgenommen wurde, um die Regierungen der Bundesstaaten zu schützen, ist jedoch umstritten. Der zeitgenössische Rechtsgelehrte Terry Smith argumentiert, dass dies lediglich das Ergebnis der Überschneidung zweier anderer Ziele war, nämlich des Großen Kompromisses, der den Staaten gleichgewichtige Stimmen im Senat gab, und des Wunsches, die Volksvertretung zu begrenzen.

So oder so wurden den staatlichen Gesetzgebern keine anderen Befugnisse eingeräumt, die es ihnen erlaubt hätten, die Senatoren direkter zu kontrollieren, wie etwa die Befugnis, Senatoren abzuberufen oder ihnen Anweisungen zu geben, wie sie abstimmen sollten. Infolgedessen haben Wissenschaftler wie William Riker und Larry Kramer argumentiert, dass die bundesstaatlichen Gesetzgeber zu keinem Zeitpunkt Kontrolle über die Senatoren ausübten, obwohl neuere Arbeiten von Todd Zywicki argumentieren, dass dies übertrieben ist und die Kontrolle durch die bundesstaatlichen Gesetzgeber einen wesentlichen Einfluss auf die Arbeitsweise des Senats hatte. (Siehe Todd Zywickis individuelle Erklärung zum 17. Verfassungszusatz.)

Jedoch begann etwa ab den 1830er Jahren und dann in noch dramatischerer Weise nach dem Bürgerkrieg die Vision, die die Gründer hatten – in der die Legislative der Bundesstaaten über die Auswahl der Senatoren entscheiden sollte – zu zerfasern. Zunächst begannen Politiker, die sich um einen Senatssitz bewarben, in einem Prozess, der als „public canvass“ bekannt wurde, für die Kandidaten der staatlichen Legislative zu werben. Das Ergebnis war, dass die Wahlen zur Staatslegislative den Wahlen zum Senat untergeordnet wurden. Das berühmteste Beispiel dafür war das Rennen für den Senat in Illinois im Jahr 1858, bei dem Abraham Lincoln gegen Stephen Douglass antrat, obwohl keiner der beiden auf dem Wahlzettel stand. In den 1890er Jahren begannen viele Staaten damit, direkte Vorwahlen für den Senat abzuhalten, was den Einfluss der staatlichen Gesetzgeber auf die Auswahl reduzierte. Einige Staaten gingen noch weiter und begannen, das so genannte „Oregon-System“ zu verwenden, bei dem die Kandidaten für die Staatslegislative auf dem Stimmzettel angeben mussten, ob sie sich an die Ergebnisse einer formell nicht bindenden Direktwahl für den US-Senator halten würden. Bis 1908 nutzten achtundzwanzig der fünfundvierzig Bundesstaaten das Oregon-System oder eine andere Form der Direktwahl.

Der Vorstoß für das Seventeenth Amendment erfolgte sowohl in den staatlichen Gesetzgebungen als auch im Repräsentantenhaus. Zwischen 1890 und 1905 verabschiedeten einunddreißig bundesstaatliche Parlamente Resolutionen, in denen sie entweder den Kongress aufforderten, einen Verfassungszusatz zu verabschieden, der die Direktwahl der Senatoren vorsah, eine Konferenz mit anderen Staaten abzuhalten, um an einem solchen Zusatz zu arbeiten, oder einen Verfassungskonvent einzuberufen, damit die Direktwahl der Senatoren in eine neu ausgearbeitete Verfassung aufgenommen werden konnte. Änderungsanträge zur Verfassung, die Direktwahlen vorsahen, passierten das Repräsentantenhaus in jeder Sitzung zwischen 1893 und 1912.

Einigen einflussreichen Senatoren gelang es jedoch, das Amendment mehr als zwei Jahrzehnte lang aufzuhalten. Ihre Bemühungen wurden durch die Entscheidung unterstützt, den Zusatzartikel mit dem umstrittenen Versuch zu verbinden, dem Kongress die Befugnis zu entziehen, Regeln für Bundeswahlen gemäß der Wahlklausel von Artikel I zu erlassen. Schließlich wurden die Fragen jedoch geteilt und der Zusatzartikel passierte beide Häuser im Jahr 1912 und wurde 1913 von den Staaten ratifiziert.

Die Argumente für das Seventeenth Amendment lagen in der Forderung nach direkter Demokratie, dem Problem der „hung state legislatures“ und der Befreiung des Senats vom Einfluss korrupter state legislatures. Die progressive Bewegung, die den 17. Verfassungszusatz vorantrieb, unterstützte auch andere Verfassungsänderungen auf Bundes-, Landes- und lokaler Ebene, wie die Initiative und das Referendum, überparteiliche Wahlen und Einkammersysteme in der Legislative (obwohl es nie eine größere Anstrengung gab, die demokratische Wahl von Bundesrichtern vorzusehen).

Der 17. Verfassungszusatz wurde als Teil einer breiteren Anstrengung gesehen, die Kontrolle von Parteien, Maschinen und Sonderinteressen über die staatlichen Legislativen zu umgehen. (Ironischerweise unterstützten jedoch die Parteiapparate der Großstädte den Siebzehnten Verfassungszusatz, vor allem, weil die Aufteilung der Legislative in den Bundesstaaten den ländlichen Gebieten aufgrund von Distriktentscheidungen in Ermangelung des Prinzips „eine Person, eine Stimme“ eine stärkere Vertretung gab und weil die von den Maschinen kontrollierten Städte die Wähler leichter mobilisieren konnten. Viele große Sonderinteressen unterstützten es ebenfalls.) William Randolph Hearst beauftragte den Journalisten David Graham Phillips mit der Enthüllungsgeschichte „Der Verrat des Senats“, die eine wichtige Rolle in den Debatten um den 17. Die weit verbreitete Meinung, dass Senatssitze in den Hinterzimmern der staatlichen Gesetzgebungen gekauft werden konnten, förderte die Unterstützung für Direktwahlen. Außerdem blieben mehrere Senatssitze jahrelang offen, wenn sich die Legislative eines Bundesstaates nicht auf eine Wahl einigen konnte, obwohl die Bedeutung dieses Umstandes etwas fraglich ist und auf ein Bundesgesetz zurückzuführen war, das verlangte, dass die Senatoren von der Mehrheit der Legislative eines Bundesstaates gewählt werden mussten, nicht von einer Mehrheit, eine Anforderung, die insbesondere nicht für Volkswahlen im Siebzehnten Verfassungszusatz enthalten war.

Außerdem argumentierten die Befürworter des Amendments, dass die Rennen um den Senat das Interesse an staatlichen Themen in den Rennen der staatlichen Legislative verdrängten und so die Rechenschaftspflicht der staatlichen Legislative in Bezug auf andere Themen als die Identität der Senatoren reduzierten. (Siehe David Schleichers individuelle Erläuterung zum Seventeenth Amendment.)

Als das Seventeenth Amendment schließlich verabschiedet wurde, war es sehr populär. In den letzten Jahren wurde der 17. Verfassungszusatz jedoch von Konservativen wie Richter Antonin Scalia, dem Kolumnisten George Will und einer Reihe von Republikanern im Kongress kritisiert, weil er den staatlichen Gesetzgebern eine wichtige Macht entzogen hatte. Außerdem sind die Auswirkungen des Zusatzartikels – insbesondere seine Wirkung auf Ernennungen nach Vakanzen – Gegenstand einiger Auseinandersetzungen geworden.

Allerdings scheint die durch den 17. Zusatzartikel bewirkte Veränderung ziemlich sicher und bleibt die einzige größere Änderung der Struktur des Kongresses.