Was ist ein Beamter?

Die (ungeschriebene) Verfassung des Vereinigten Königreichs erkennt drei unabhängige Machtbasen innerhalb der Zentralregierung an:

• Parlament,
• Die Exekutive und
• Die Judikative

(Die Medien und Journalisten werden oft als der Vierte Stand bezeichnet. Dies ist eine Anspielung auf die drei historischen Stände: den Adel, den Klerus und „The Third Estate“ – alle anderen. Bischöfe und einige erbliche Adlige sitzen auch heute noch im House of Lords, der zweiten Kammer des britischen Parlaments).

Die Exekutive = Regierungsminister und Beamte.

Richter, Richter und die Angestellten des Parlaments sind also keine Beamten. Ebenso wenig die Polizei, die Streitkräfte und die Angestellten des Nationalen Gesundheitsdienstes und der lokalen Behörden.

Im Detail …

Beamte sind diejenigen, die von „der Krone“ angestellt sind.

Die „Krone“ erfüllt auf nationaler Ebene die gleiche Rolle, die der „Staat“ auf internationaler Ebene erfüllt. Die Exekutive (die jeweilige Regierung) repräsentiert die „Krone“ bzw. den „Staat“. Die „Krone“ und der „Staat“ haben Bestand; Regierungen kommen und gehen. Die „Krone“, zumindest für diesen Zweck, schließt nicht Ihre Majestät selbst ein – also sind diejenigen, die von der Monarchin angestellt sind, keine Staatsbediensteten.

Beamte sind normalerweise – aber nicht immer – in der Praxis bei ‚Ministern der Krone‘ angestellt – die meisten Beamten arbeiten also in Regierungsabteilungen und sind daher bei Regierungsministern angestellt.

Das Parlament ist ganz getrennt von der Krone, so dass diejenigen, die beim Parlament angestellt sind, auch keine Beamten sind.

Und auch diejenigen, die bei anderen öffentlichen Einrichtungen angestellt sind – wie etwa den lokalen Behörden, dem NHS, dem Polizeidienst und der BBC – sind keine Staatsbediensteten. Tatsächlich wird nur einer von 12 britischen Staatsbediensteten als Beamter eingestuft.

Dieser Hinweis betrachtet daher die verschiedenen Arten von öffentlichen Einrichtungen im Detail und prüft, ob sie Beamte beschäftigen. Wie Sie in den folgenden Ausführungen sehen werden, gibt es viele verschiedene Arten von öffentlichen Einrichtungen. Es ist leicht zu erkennen, warum einige in die eine oder andere Kategorie fallen, aber andere hätten leicht auf eine andere Art und Weise geschaffen und somit kategorisiert werden können, und ihr Status verdankt sich eher einem historischen Zufall als einem cleveren Entwurf. Diejenigen, die an mehr Details interessiert sind, sollten das ausgezeichnete House of Commons Library „Public Bodies“ Briefing Paper lesen.

Folgen Sie diesem Link für eine Analyse der Anzahl der Beamten sowohl im Laufe der Zeit als auch als Anteil des breiteren öffentlichen Dienstes.

Siehe Anmerkung 2 unten für einige Informationen über die Prärogativgewalt der Krone.

Beschäftigte des Parlaments

Diese erste Kategorie öffentlicher Einrichtungen umfasst das Parlament selbst und die Einrichtungen, die dem Parlament direkt unterstellt sind, einschließlich des National Audit Office, des parlamentarischen Ombudsmanns und der Wahlkommission. Die Angestellten dieser Einrichtungen sind verfassungsmäßig keine Diener der Krone und daher keine Beamten.

Beamte

Die zweite Kategorie von öffentlichen Einrichtungen besteht hauptsächlich aus denjenigen, die für Regierungsabteilungen arbeiten, die den Ministern (die natürlich immer Parlamentarier sind) unterstellt sind.

Diese Website ist für und über die Beamten geschrieben, die in solchen Abteilungen arbeiten. Eine Liste der Ministerialabteilungen finden Sie auf der Website des Cabinet Office, und eine Liste (Stand 2014) befindet sich am Ende dieser Notiz.

Da Beamte bei der Krone und nicht bei einzelnen Ministerien angestellt sind, können sie ohne Formalitäten und ohne Verlust von Beschäftigungsrechten zwischen Ministerien versetzt werden. Dies erleichtert nicht nur den freien Personalfluss zwischen den Abteilungen, sondern auch Umstrukturierungen innerhalb der Zentralregierung. In der Tat ist es nicht ungewöhnlich, dass eine große Anzahl von Beamten innerhalb weniger Stunden in einer völlig anderen Abteilung arbeitet.

Spezialberater sind politisch ernannte Mitarbeiter, die von ministeriellen Regierungsabteilungen zu besonderen Bedingungen eingestellt werden. Sie sind aber immer noch Beamte. (Folgen Sie diesem Link, um mehr über Sonderberater zu erfahren.)

Viele Ministerien haben Teile ihrer selbst zu …

… Exekutivagenturen

Es gibt etwa 45 dieser Einrichtungen (wie das HM Passport Office, das Met Office, die DVLA, Public Health England und Companies House), die verfassungsmäßig ein integraler Bestandteil ihres Mutterministeriums bleiben. Allerdings setzen sie in der Regel etablierte Politiken um, so dass es sinnvoll ist, dass sie halb unabhängig von der Zentrale ihres Ministeriums geführt werden. Die meisten Abgeordneten, die Angelegenheiten ihres Wahlkreises mit solchen Agenturen besprechen wollen, sind damit zufrieden, direkt mit ihren Chefs zu korrespondieren, anstatt durch ministerielle Vermittler.
Aber Probleme können entstehen, wenn eine Agentur (was sie als) ihre Managementfreiheit in einer Weise nutzt, von der die Minister glauben, dass sie Auswirkungen auf etablierte Politiken hat, besonders in hochpolitischen Bereichen wie denen, die in der Verantwortung des Innenministeriums liegen. Der Prison Service wurde dementsprechend zu einer Exekutivagentur gemacht, aber dann wurde die Entscheidung rückgängig gemacht, als die Leistung des Dienstes nachträglich kritisiert wurde. Und dann gab es Probleme bei der Border Agency, als die Manager der Agentur gleichzeitig versuchten, (a) die Kontrolle der ständig steigenden Zahl von Reisenden zu bewältigen und (b) Personal einzusparen, indem sie die Grenzkontrollen in einer Weise lockerten, die von den Ministern nicht genehmigt wurde. John Vine, der unabhängige Chefinspektor der Agentur, sagte in seinem Bericht vom Februar 2012:-

„Insgesamt stellte ich eine schlechte Kommunikation, eine mangelhafte Überwachung durch die Manager und einen Mangel an Klarheit über Rollen und Verantwortlichkeiten fest. Es gab kein einheitliches Rahmenwerk, in dem alle potenziellen Grenzsicherheitskontrollen festgelegt waren, welche davon unter welchen Umständen ausgesetzt werden konnten und welches Maß an Autorität auf Agentur- oder Ministerialebene dafür erforderlich war. Es stellt sich die grundsätzliche Frage, wie frei die Agentur in der Entscheidung über ihre eigenen operativen Prioritäten sein sollte. Dies sind wichtige Fragen, die berücksichtigt werden müssen, um die Grenzen zwischen dem Innenministerium und der Agentur zu definieren und zu vereinbaren.“ (Hervorhebung hinzugefügt)

Auch diese Agentur wurde später abgeschafft.

Weitere Informationen zur Geschichte der Exekutivagenturen (auch bekannt als Next Steps Agencies) finden Sie hier.

Non-Ministerial Government Departments

Einige Beamte sind nicht den Ministern unterstellt, sondern arbeiten für eine Reihe von Non-Ministerial Government Departments (NMGDs), deren Status im Detail sehr unterschiedlich ist:-

• Seniorbeamte in HM Revenue and Customs arbeiten eng mit den Ministern zusammen und die wichtigsten Richtlinien werden jedes Jahr im Finance Act festgelegt. Allerdings können weder Minister noch das Parlament in die täglichen Steuerentscheidungen eingreifen.
• Das Serious Fraud Office ist eine weitere „unabhängige Regierungsbehörde, die unter der Aufsicht des Generalstaatsanwalts arbeitet“ – ebenso wie der Crown Prosecution Service.
• Aber die meisten NMGDs sind Einrichtungen, die noch unabhängiger von den Ministern sind – wie die Charity Commission, die Competition and Markets Authority, Ofsted und die Wirtschaftsregulierer (Ofgem, das Office of Rail Regulation etc.). Diese Gremien sind „Kreaturen des Gesetzes“, d.h. sie setzen Gesetze um, die sie nicht ändern können. Ihre politische Unabhängigkeit wird dadurch sichergestellt, dass sie den Status von Regierungsabteilungen haben, aber nur dem Parlament und den Gerichten gegenüber rechenschaftspflichtig sind. Es gibt keinen rechenschaftspflichtigen oder übergeordneten Minister, und ihre Budgets werden in der Regel vom Finanzministerium festgelegt, nicht von dem Ministerium, das sie eingerichtet hat. Außerdem werden sie oft durch Lizenzgebühren finanziert, die von den Industrien gezahlt werden, die sie regulieren.
• Die Food Standards Agency ist ein besonderer Fall, da sie ein NMGD ist, das durch die Zusammenlegung von zwei großen Teilen des Gesundheitsministeriums und des damaligen Ministeriums für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung geschaffen wurde. Ziel war es, die Öffentlichkeit (nach der BSE/vCJD-Krise) zu beruhigen, dass Entscheidungen über die Lebensmittelsicherheit in Zukunft von einem angesehenen und unabhängigen Gremium getroffen werden würden, das frei von politischer Kontrolle ist. Die Minister baten die FSA jedoch, weiterhin in ihrem Namen in Brüssel zu verhandeln, anstatt innerhalb der beiden ursprünglichen Abteilungen neue Schattenpolitik-Direktionen zu schaffen. Da die FSA aber dafür geschaffen wurde, die Politik aus der Lebensmittelsicherheit herauszunehmen, sucht sie nicht nach der Zustimmung der Minister für ihre Verhandlungsposition. Tatsächlich stimmt sie der europäischen Gesetzgebung im Namen des Vereinigten Königreichs zu, woraufhin sich die Minister dabei wiederfinden, eine Politik zu fördern und zu verteidigen (d.h. bei der Umsetzung der resultierenden europäischen Gesetzgebung), die sie weder beeinflusst noch gebilligt haben. Das ist verfassungsrechtlich zutiefst unbefriedigend, aber vielleicht pragmatisch notwendig und ein schönes Beispiel für die Flexibilität der ungeschriebenen Verfassung des Vereinigten Königreichs.

Nichtministerielle Regierungsabteilungen sind unten und auf der Website des Cabinet Office aufgeführt. Folgen Sie diesem Link für weitere Informationen über Regulierungsbehörden und Regulierung.

Eine große Anzahl von Beamten arbeitet auch in den dezentralen Verwaltungen in Schottland, Wales und Nordirland. Beachten Sie jedoch, dass die Statistik des britischen öffentlichen Dienstes im Allgemeinen diejenigen ausschließt, die für den diplomatischen Dienst und den nordirischen öffentlichen Dienst arbeiten.

Mitarbeiter der Health and Safety Executive (HSE) und der Beratungs-, Schlichtungs- und Schiedskommission (ACAS) werden derzeit ebenfalls als Beamte eingestuft, obwohl diese beiden Einrichtungen eigentlich große NDPBs sind (siehe unten für eine Definition von NDPB).

Sonstige öffentliche Bedienstete

Es gibt eine Vielzahl anderer öffentlicher Einrichtungen, die im Allgemeinen keine Beamten beschäftigen (außer auf Leihbasis von Regierungsabteilungen). (Die einzigen Ausnahmen (wie oben erwähnt) sind die HSE und ACAS, die nicht als Regierungsabteilungen klassifiziert wurden, deren Angestellte aber dennoch als Beamte angesehen werden.) Die Hauptkategorien sind:-

• Non-Departmental Public Bodies (NDPBs), oft bekannt als Quangos.
• Der Nationale Gesundheitsdienst
• Die Streitkräfte
• Öffentliche Körperschaften
• Kommunale Behörden

Anmerkungen:- Die ersten drei in der obigen Liste werden zusammen mit dem öffentlichen Dienst und denjenigen, die dem Parlament und dem Monarchen unterstellt sind, allgemein als „Zentralregierung“ bezeichnet.

Die Beschäftigung im öffentlichen Sektor belief sich im September 2016 auf insgesamt 5.442 Tausend, die sich aus der Zentralregierung (Central Government) 2950, der Kommunalverwaltung (Local Government) 2180 und den öffentlichen Unternehmen (Public Corporations) 312 Tausend zusammensetzen.

Weitere statistische Informationen finden Sie hier.

Es gibt rund 400 NDPBs (Non-departmental public bodies, besser bekannt als „Quangos“: Quasi-autonome Nichtregierungsorganisationen) und sie können in vier Hauptkategorien unterteilt werden. Einige sind „ausführend“ und beschäftigen ihr eigenes Personal. Die übrigen sind „beratend“, oder spezialisierte Gerichte verschiedener Art, oder andere, wie z.B. die Aufsichtsräte für Gefängnisbesucher und Abschiebezentren für Einwanderer. Dieses IfG-Diagramm zeigt, wie ihre Zahl im Laufe der Jahre abgenommen hat, da die Minister zunehmend unruhig über die Größe dieses Teils des öffentlichen Sektors geworden sind. (Ich habe keine Zahlen gesehen, aber ich bezweifle sehr, dass der Personalbestand der NDPBs im gleichen Verhältnis abgenommen hat, nicht zuletzt, weil ein Teil des Personalabbaus durch Fusionen und nicht durch Abschaffung erreicht wurde, und es war einfacher, kleinere beratende Gremien abzuschaffen als die größeren ausführenden!)

Einige exekutive NDPBs sind sehr große und/oder mächtige Organisationen wie NHS England*, Public Health England, die Environment Agency und die Financial Conduct Authority, sowie die Sonderfälle ACAS und HSE (deren Mitarbeiter Beamte sind). Prominente beratende NDPBs sind die Boundary Commission und die Low Pay Commission.

(*NHS England ist das Commissioning Board, das den breiteren Nationalen Gesundheitsdienst im Auftrag des Gesundheitsministeriums beaufsichtigt.)

NDPBs sind dem Parlament gegenüber rechenschaftspflichtig (und werden von „Accounting Officers“ geleitet) und haben eine komplexe Beziehung zu ihrem sponsernden Ministerium. Sie sind per Definition nicht direkt den Ministern rechenschaftspflichtig, und ihre Mitarbeiter (auch wenn sie oft von größeren Ministerien abgeordnet werden) unterliegen nicht den gleichen Zwängen wie ihre Kollegen in den Mutterministerien. Zum Beispiel werden Beamte der Umweltagentur umweltverschmutzende Industrien in Begriffen kritisieren, die von Beamten aus Ministerien nicht verwendet werden würden. Die NDPBs werden jedoch eingerichtet, um Aufgaben zu erfüllen, die von den Ministerien definiert werden, ihre Budgets werden von den Ministerien zugewiesen und ihre Mitglieder werden von den Ministerien ernannt, die sie unterstützen. Sie sind daher kaum völlig unabhängig von diesen Ministerien.

NDPBs sind auf der Website des Cabinet Office aufgelistet. Siehe insbesondere Public Bodies 2014 (oder später) und das Public Bodies Data Directory.

Der Nationale Gesundheitsdienst (National Health Service) ist eine Kategorie für sich, da er eine riesige Organisation der Zentralregierung ist, die ein hohes Maß an Unabhängigkeit hat, aber ansonsten konstitutionell den NDPBs recht ähnlich ist. Er beschäftigt keine Beamten, außer auf Leihbasis, z.B. vom Gesundheitsministerium.

Die Streitkräfte sind ein weiterer großer zentralstaatlicher Arbeitgeber für Beamte, die keine Beamten sind.

Andere Beamte, aber keine Beamten, arbeiten für öffentliche Körperschaften wie die BBC, Channel 4, die Bank of England, die Kommunikationsregulierungsbehörde Ofcom, die Zivilluftfahrtbehörde, British Nuclear Fuels und das British Waterways Board, das die Kanäle etc. betreibt.

Die Prudential Regulation Authority ist insofern ein Sonderfall, als sie eine Aktiengesellschaft ist, die gesetzliche Befugnisse ausübt und für viele Zwecke als Teil der Regierung behandelt wird. Die Behörde ist zu 100 Prozent im Besitz der Bank of England (selbst eine Körperschaft des öffentlichen Rechts) und ihre Mitarbeiter sind keine Beamten.

Nicht zuletzt arbeiten viele Beamte für lokale Behörden unterschiedlicher Form und Größe sowie im Polizeidienst.

Interessanterweise werden Universitäten nicht als öffentliche Einrichtungen eingestuft, zumindest nicht für statistische Zwecke.

Arms Length Bodies (ALBs)

Dies ist eine Sammelbezeichnung für Einrichtungen, für die Minister eine gewisse Verantwortung tragen, die aber dennoch eine gewisse Handlungsfreiheit haben. Es gibt drei Arten von ALBs:

• Executive Agencies (EAs)
• Non Ministerial Government Departments (NMGDs oder NMDs)
• Non-Departmental Public Bodies (NDPBs)

Jeder dieser Typen wird oben näher beschrieben. Im Allgemeinen sind diejenigen, die für die ersten beiden Stellen arbeiten, Beamte. Diejenigen, die für die NDPBs arbeiten, sind es nicht. Aber es gibt Ausnahmen – siehe oben.

Weitere Informationen finden Sie im Cabinet Office’s 2016 Report on the Outcome of the Classification Review.

Statutory Authority

Alle öffentlichen Einrichtungen benötigen formale Befugnisse, wenn sie Entscheidungen treffen sollen, die die Öffentlichkeit betreffen und/oder wenn sie öffentliche Gelder ausgeben sollen. Und öffentliche Gelder können nur mit der Autorität des Parlaments ausgegeben werden.

Die Minister der Regierung werden vom Monarchen ernannt. Sie und ihre Beamten geben das vom Parlament beschlossene Geld aus.

Die meisten nicht-ministeriellen Regierungsabteilungen und exekutiven NDPBs werden durch primäre Gesetzgebung (Acts of Parliament) geschaffen. Ihre Aktivitäten sind durch diese Gesetzgebung autorisiert und eingeschränkt – und durch ihre Budgets, die jährlich vom Parlament und ihrem „übergeordneten“ Ministerium genehmigt werden. Aber UK Sport, zum Beispiel, wurde durch eine königliche Charta geschaffen.

Beratende NDPBs können informell geschaffen werden, da sie keine formellen Befugnisse oder Ausgabenbefugnisse haben.

Die BBC und die Bank of England wurden durch eine königliche Charta geschaffen. Die meisten anderen öffentlichen Körperschaften wurden durch Gesetz geschaffen.

Hinweise

1. Regierungsabteilungen – Detail

Neben dem Büro des Premierministers und dem Büro des stellvertretenden Premierministers gab es im April 2014 24 Ministerien:

Attorney General’s Office; Cabinet Office; Dept for Business, Innovation and Skills; Dept for Communities and Local Government; Department for Culture, Media and Sport; Dept for Education; Dept for Environment, Food and Rural Affairs; Dept for International Development; Dept for Transport; Dept for Work and Pensions; Dept of Energy and Climate Change; Dept of Health; Foreign and Commonwealth Office; HM Treasury; Home Office; Ministry of Defence; Ministry of Justice; Northern Ireland Office; Office of the Advocate General for Scotland; Offices of the Leaders of the House of Commons & House of Lords; Scotland Office; UK Export Finance; Wales Office.

Und es gab 22 Nicht-Ministerial-Departments:

Die Charity Commission; Competition and Markets Authority; Crown Prosecution Service; Food Standards Agency; Forestry Commission; Government Actuary’s Department; HM Revenue and Customs; Land Registry; National Savings and Investments; The National Archives; National Crime Agency; Office of Rail Regulation; Ofgem; Ofqual; Ofsted; Ordnance Survey; Serious Fraud Office; Supreme Court; Treasury Solicitor’s Dept; UK Statistics Office; UK Trade & Investment; Ofwat.

2. Die königliche Prärogative

Die Krone hat im britischen Common Law bestimmte Rechte und Privilegien, die nur von der Krone ausgeübt werden können. Eine dieser prerogativen Befugnisse ist es, über die Dienstbedingungen ihrer Bediensteten – also der Beamten – zu entscheiden. Es gehört zu dieser Befugnis, dass die Krone solche Dienstbedingungen ohne die Zustimmung ihrer Mitarbeiter ändern kann, wenn auch – heutzutage – vorbehaltlich einer gerichtlichen Überprüfung.